Cita: MJ-JU-M-56325-AR | MJJ56325
Están comprendidos en el Régimen sobre acumulación de cargos, funciones y/o pasividades para la Administración Pública Nacional, instituido por Decreto 8566/61, los encargados de Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios.
Sumario:
1.-Los encargados de Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios están comprendidos en las incompatibilidades que surgen del Régimen sobre acumulación de cargos, funciones y/o pasividades para la Administración Pública Nacional, instituido por Decreto 8566/61, toda vez que la exclusión no surge expresa ni implícitamente del régimen que regula, de manera directa, la actuación de tales funcionarios - decreto ley 6582/58 y decretos reglamentarios 335/88, 644/89 y 2265/94-, sino que, por el contrario, un examen atento e integral de sus disposiciones conduce a sostener que sí están alcanzados por el sistema general de incompatibilidades por acumulación de cargos (del dictamen de la Procuradora Fiscal cuyos fundamentos la Corte hace suyos).
2.-Debe entenderse que los encargados de Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios están incluidos en las incompatibilidades que surgen del Régimen sobre acumulación de cargos, funciones y/o pasividades para la Administración Pública Nacional, instituido por Decreto 8566/61, ya que su remuneración deviene del erario público -art. 3º, inc. b) , decreto644/89-, cumplen la función pública registral y revisten carácter de funcionarios públicos, sujetos a la potestad regulatoria de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios, en materias tan diversas como los aspectos técnico-registrales propios de la función que ejercen y los derechos, deberes, licencias y sanciones disciplinarias a las que están sujetos, sin que obste a tal conclusión el hecho de que no tengan una relación de empleo, pues el ámbito personal y material de aplicación del régimen de incompatibilidades es más amplio que la mera relación de empleo (del dictamen de la Procuradora Fiscal cuyos fundamentos la Corte hace suyos).
Procuración General de la Nación-
I
A fs. 185/187, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala V) revocó la sentencia de primera instancia, que había desestimado la acción de amparo por el cual dos encargadas de Registros Seccionales del Registro Nacional de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios que, al mismo tiempo que revestían como asesoras del H. Senado de la Nación, pretendían que no se les aplique el régimen de incompatibilidades por acumulación de cargos previsto en los decretos 8566/61, 9677/61 y sus modificatorios. Para decidir de ese modo, los integrantes de la Cámara entendieron que los encargados de los Registros Seccionales, aun cuando cumplen una función pública, no se encuentran bajo una relación de empleo público. Advirtieron que en un precedente de otra sala, donde se había resuelto una situación análoga al sub lite, se destacó la naturaleza atípica de la función que aquéllos desempeñan. Enfatizaron que el propio Poder Ejecutivo, mediante el decreto 644/89, había considerado expresamente que la función del Encargado de Registro no constituye relación de empleo (v. art. 1°,último párrafo) y transcribieron las notas características que, según el decreto 2265/94, aclaratorio del antes mencionado, diferencian a los encargados de los registros seccionales de los empleados públicos. Por tales motivos, sostuvieron que el acto administrativo, notificado mediante sendas cartas documentos a las actoras, en cuanto les imponía la obligación de optar por uno u otro cargo, no era viable, toda vez que, al no mantener los encargados de Registros Seccionales una relación de empleo público con el Estado, no les resultaban aplicables las disposiciones del decreto 8566/61 y sus modificatorios sobre acumulación de cargos y, a mayor abundamiento, apoyaron su decisión en el precedente de V.E. de Fallos:305:981.-
II -Disconforme, el Estado Nacional (Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos) interpuso el recurso extraordinario obrante a fs. 193/206, el que fue concedido por haberse involucrado la interpretación de normas de carácter federal y denegado por la causal de arbitrariedad (fs. 212), sin que se dedujera la respectiva queja, razón por la cual esta instancia queda abierta en la medida que la otorgó el a quo. Se agravia porque la Cámara -al admitir la pretensión de las actoras sobre la base de ponderar que la función de encargado de registro no constituye una relación de empleo, aunque sin desconocer la calidad de funcionario público que le otorga el art. 1° del decreto 2265/94- efectuó una distinción conceptual entre empleado público y funcionario público que violenta el espíritu de la norma e irrita la alta sensibilidad social que la inspira. Manifiesta que el Estado se vale de los encargados de Registros Seccionales para el cumplimiento de sus actividades y que, aun cuando no entabla con ellos una relación de empleo público, son funcionarios públicos, debido a que prestan servicios a nombre del Estado para el cumplimiento de sus fines. Argumenta que los importes que ingresan a los Registros Seccionales tienen como base la prestación de un servicio público que se encuentra a cargo de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios, del cual cada Registro Seccional es una división territorial. En ese orden, destaca que, si bien los encargados titulares brindan la prestación operativa y material del servicio, lo que abonan los particulares y que ingresa a los Registros Seccionales no corresponde a los encargados, sino que reviste el carácter de una contraprestación que los particulares pagan al Estado Nacional por el servicio de registro, independientemente de a quién éste encomiende su realización operativa. Desde esa perspectiva sostiene que el encargado de registro es un funcionario público designado por el Estado que percibe, como retribución por sus servicios, una suma proveniente del peculio público que resulta de un porcentaje o monto fijo de los aranceles que recauda. Considera, por otro lado, que la sentencia es arbitraria al haberse omitido examinar la carga horaria que corresponde a cada uno de los servicios prestados por las actoras y que resultaba fundamental para determinar si el desempeño simultáneo de ambas tareas les permitía observar el cumplimiento estricto de las disposiciones que les son aplicables.-
III -A mi modo de ver, las objeciones del recurrente suscitan cuestión federal, pues se halla en tela de juicio la interpretación de normas de esa índole y la decisión de la alzada ha sido contraria al derecho en que aquél se fundó (art. 14, inc. 3º, ley 48) (doctrina de Fallos: 321:169).Es preciso resaltar que, encontrándose en discusión el alcance que cabe asignar a una norma de derecho federal, la Corte no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos de las partes o de la cámara, sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado (Fallos: 311:2553;314:529; 316:27; 321:861, entre muchos otros).-
IV -Sentado lo anterior, conviene destacar que no existe controversia en la causa en cuanto a que cada una de las actoras es encargada de un Registro Seccional del Registro Nacional de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios y, a su vez, aquellas tienen sendos cargos como asesoras del H. Senado de la Nación. En tales condiciones, el thema decidendum consiste en determinar si, en su carácter de encargadas de un Registro Seccional, se les aplica el régimen de incompatibilidades por acumulación de cargos aprobado por el decreto 8566/61 y sus modificatorios. Por este decreto, el Poder Ejecutivo Nacional aprobó el "Régimen sobre acumulación de cargos, funciones y/o pasividades para la Administración Pública Nacional", el que comprende a la totalidad del personal, sin distinción de actividades, según se establece en el art. 1º. Asimismo, derogó todo acto que se oponga a dicho régimen, salvo que contuviera condiciones más restrictivas (art. 3º).El anexo del citado decreto dispone que es incompatible el ejercicio de un cargo o empleo público remunerado en la jurisdicción y competencia del Poder Ejecutivo nacional, con cualquier otro cargo público retribuido en el orden nacional, provincial o municipal (art. 1º, texto según el art. 7º del decreto9677/61).A su vez, el art. 2º del anexo establece que las disposiciones del régimen comprenden al personal de la administración central, entidades descentralizadas, empresas del Estado, Bancos Oficiales, haciendas paraestatales, servicios de cuentas especiales, planos de obras y construcciones, servicios de obras sociales de los Ministerios y sus dependencias o reparticiones, academias y organismos subsidiados por el Estado y, en general, al de los organismos y empresas cuya administración se halla a cargo delEstado Nacional, esté o no el presupuesto respectivo incluido en el Presupuesto General de la Nación. En cuanto a su retribución, comprende a todos los cargos o empleos, cualquiera sea la forma de remuneración, ya sea por pago mensual y permanente, jornal, honorarios, comisiones y, en general, toda prestación que se perciba por intermedio de los organismos antes citados, en concepto de retribución de servicios. Por tanto, alcanza a todo el personal de la Administración Nacional sin distinción de categorías ni jerarquías que se desempeñe en los servicios civiles, al personal militar de las Fuerzas Armadas y al de los Cuerpos de Seguridad y Defensa. Como se puede apreciar de la lectura de estas disposiciones, el ámbito de aplicación del régimen sobre acumulación de cargos e incompatibilidades es amplio y general. Por lo tanto, para quedar excluido de las prohibiciones que ahí se contemplan es necesario que así lo disponga en forma expresa el ordenamiento o que ello surja en forma implícita pero indubitable. Desde esta perspectiva, se advierte que el régimen de los encargados de Registros Seccionales del Registro Nacional de la Propiedad Automotor y de los Créditos Prendarios (decreto-ley 6582/58 y sus decretos reglamentarios 335/88, 644/89 y 2265/94) no contiene una disposición expresa que excluya a dichos funcionarios del sistema implementado por el decreto 8566/61 y sus modificatorios. De todas formas, es necesario examinarlo en forma detenida para verificar si, pese a la falta de norma expresa, igualmente podría llegarse a esta conclusión -como lo hizo el a quo y lo controvierte el apelante-, en particular debido a las dudas interpretativas que presenta dicho régimen. Al respecto, tanto el art. 3º del decreto 335/88 como el art. 7º del decreto 644/89 establecen que la función de encargado de Registro no constituye relación de empleo. No obstante, debido a las dificultades interpretativas que planteaba la situación de estos encargados, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 2265/94, con el fin de aclarar el alcance y significado de algunas de las normas del decreto 644/89, para superar inconvenientes producidos en su aplicación, según lo expone aquel órgano en los considerandos de la medida. En este sentido, el art. 1º del decreto 2265/94 sustituyó el art. 1º del decreto 644/89, por el siguiente texto:"Los registros seccionales que conforman el Registro Nacional de la Propiedad del Automotor yel Registro Nacional de Créditos Prendarios, estarán a cargo de un encargado de Registro. Los encargados de Registro son funcionarios públicos dependientes de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios y deberán ejercer sus funciones registrales en la forma y modo que lo establezca la ley, sus reglamentaciones y las normas que al efecto disponga la referida Dirección Nacional. Los encargados serán designados por el Ministerio de Justicia y removido s por éste, previo sumario y por las causales establecidas taxativamente en la ley (art. 40 del decreto-ley 6582/58 ratificado por la ley 14.467 -t. o. por dec.4560/73- y sus modificatorias). La función del encargado de Registro no constituye relación de empleo, y ésta se regirá en los aspectos orgánico funcionales por las normas del presente decreto y las que al efecto dicte el Ministerio de Justicia y la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios".También sustituyó el art. 7º del decreto 644/89, el que ahora se refiere al régimen de los colaboradores que asisten a los encargados de Registro (conf. art.2º del decreto 2265/94).Pues bien, en mi concepto, del análisis de las normas del régimen de los encargados de Registro y fundamentalmente de los fines que persiguen las normas regulatorias, considero que corresponde hacer lugar a los agravios del apelante, toda vez que tales disposiciones no permiten afirmar que dichos funcionarios se encuentren excluidos del ámbito de aplicación del régimen aprobado por el decreto8566/61.Ello es así, siempre según mi punto de vista, porque tal exclusión no surge ni expresa ni implícitamente del régimen que regula de manera directa la actuación de tales funcionarios, sino que, por el contrario, un examen atento e integral de sus disposiciones conduce a sostener que sí están alcanzados por el sistema general de incompatibilidades por acumulación de cargos que prevé el decreto recién citado. En primer lugar, porque los encargados cumplen la función pública registral y revisten el carácter de funcionarios públicos, tal como expresamente se indica en el decreto 644/89 (texto según las modificaciones que le introdujo el decreto 2265/94), sujetos a la potestad regulatoria de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios, en materias tan diversas como los aspectos técnico-registrales propios de la función que ejercen y los derechos, deberes, licencias y sanciones disciplinarias a las que se encuentran sujetos. Es cierto que aquel régimen aclara que no tienen una relación de empleo, mas ello no significa que estén excluidos del régimen de incompatibilidades, pues el ámbito de aplicación personal y material de este último es más amplio que la mera relación de empleo. Por otra parte, también corresponde reparar en que la remuneración de los encargados de Registro deviene del erario público. El art. 3º, inc.b), del decreto 644/89 establece que dichos funcionarios percibirán una retribución por sus servicios en la forma que disponga la Secretaría de Justicia y es el Estado el que fija los aranceles que los particulares deben abonar por la realización de los trámites registrales, aun cuando exista un régimen particular de percepción y liquidación de estos aranceles. Finalmente, considero que no resulta aplicable para resolver la controversia que se suscita en estos autos la doctrina de Fallos: 305:981 -citado por el a quo-, en el que se había caracterizado como ejercicio de una profesión liberal a la que desarrollan los encargados de Registros, asimilándolos a la situación de los notarios. Así lo entiendo, porque las normas que se dictaron luego de dicho precedente y que regulan específicamente aquella actividad, difieren en la calificación asignada. En efecto, el marco jurídico vigente expresamente dispone que los encargados son funcionarios públicos dependientes de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios y, por lo tanto, no se puede seguir considerando que ejercen una profesión liberal como sí lo hacen los escribanos. Todo ello permite concluir en que los encargados de Registro están alcanzados por las disposiciones del régimen del decreto 8566/61.-
V - Opino, por tanto, que corresponde revocar la sentencia de fs. 185/187 en cuanto ha sido materia de recurso extraordinario. Buenos Aires, 2 de febrero de 2009.
ES COPIA LAURA M. MONTI
Corte Suprema de Justicia de la Nación
Buenos Aires, 29 de junio de 2010 Vistos los autos: "Longombardo, Marta Cristina y otro c/ EN M.J.DNRA y Créditos Personales s/ amparo ley 16.986".
Considerando: Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos y conclusiones del dictamen de la señora Procuradora Fiscal que antecede -a excepción del anteúltimo párrafo del acápite IV- a los que cabe remitir en razón de brevedad. Por ello, de conformidad con lo dictaminado por aquélla, en lo pertinente, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo. Notifíquese y, oportunamente, remítase. RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO -CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - CARMEN M. ARGIBAY. ES COPIA
Recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional, demandado en autos, representado por la Dra. Silvia Norma Zotta, en calidad de apoderada, con el patrocinio letrado del Dr. Norberto Salvador Bisaro.
Traslado contestado por Marta Cristina Longombardo y Marcela Fátima Menem, actora en autos, representadas por el Dr. Edgardo Antonio Puppo, en calidad de apoderado.
Tribunal de origen: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, SalaV.
Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal no 5.
Para acceder al Dictamen de la Procuración General de la Nación ingrese
a:http://www.mpf.gov.ar/dictamenes/2008/monti/bis1/l_502_l_xl v_longombardo.pdf
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