Dictamen del Procurador General de la Nación:
Suprema Corte:
- I -
A fs. 96/98, la Cámara Federal de Apelaciones de Salta, al revocar el fallo de primera instancia, rechazó la acción declarativa de certeza que promovieron Máximo José Agüero y Teresa Ovejero Cornejo de Agüero contra el Banco de la Nación Argentina, tendiente a que se declare la inconstitucionalidad del art. 39 del decreto 1387/01, así como del art. 6° de su similar 1570/01 (texto según decreto 469/02) y de la comunicación "A" 33 98 del Banco Central de la República Argentina, en cuanto exigen la conformidad de la entidad bancaria acreedora para cancelar deudas mediante la dación en pago de títulos públicos para los deudores 1, 2 y 3 de la comunicación "A" 3339 y, en consecuencia, que se les permita saldar su crédito hipotecario en las mismas condiciones que las previstas para los deudores 4, 5 y 6 de esa comunicación.
Para resolver de ese modo, la Cámara recordó que las normas aludidas se dictaron en un estado de emergencia económica y social, que introdujeron medidas excepcionales en las relaciones privadas para conjurar aquella situación y procurar la reactivación económica. En ese contexto -dijo-, el grado de incumplimiento, adoptado como parámetro para distinguir a los deudores, ha sido considerado como índice diferencial entre quienes padecen en mayor medida aprietos financieros causados por la emergencia, más allá de la morosidad.
En tales condiciones, la diferencia de trato entre los deudores con mayor grado de insolvencia y aquellos que, como los actores, se encuentran en una mejor situación respecto al pago de sus deudas, no se presenta como discriminatoria, ni implica un indebido privilegio para determinadas personas, aunque la distinción posea fundamentos opinables o se considere que el criterio del legislador no sea el más conveniente. Máxime cuando -así también lo señaló el a quo- las normas en cuestión no crearon las categorías de deudores del sistema bancario, sino que se valieron de las existentes, que responden a antiguos y generales criterios tomados en función del grado de cumplimiento, que generan un trato diferencial en el acceso al crédito y en las previsiones que deben observar las instituciones bancarias.
Por último, destacó que el plexo normativo bajo examen modificó los contratos entre los deudores de las categorías 4, 5 y 6 y los bancos, pero esa modificación no alcanza a todos los casos -entre los que se encuentran los actores- y, por ello, los jueces, aun cuando declararan la inconstitucionalidad de un precepto legal, no están habilitados para ampliar su alcance, a fin de admitir la pretensión de autos, especialmente cuando las normas no empeoran la situación de los demandantes en lo que respecta al vínculo contractual que los une con la entidad bancaria.
- II -
Disconformes con dicho pronunciamiento, los actores dedujeron el recurso extraordinario de fs. 102/105, que fue concedido (fs. 115).
En lo esencial, afirman que la sentencia incurre en un excesivo rigor formal en los razonamientos lógicos, que desvirtúa el espíritu que ha inspirado la sanción de las normas de emergencia. Esto es así -dicen-, porque los decretos 1387/01 y 1570/01, al omitir fijar un límite a las entidades acreedoras, o prever una base objetiva para una solución de mutua conveniencia para las partes contratantes, les permite que decidan discrecionalmente si otorgan o no su conformidad para cancelar las deudas con títulos, situación que configura un supuesto de imprevisión legislativa que atenta contra la seguridad jurídica. En el caso, ello se agrava porque el demandado hizo un ejercicio antijurídico y abusivo de aquella facultad, ya que no dio razones para justificar su negativa de recibir los bonos como modo de cancelar sus obligaciones.
También alegan que el a quo no trató adecuadamente su planteo constitucional referido a la lesión de la garantía de igualdad. En este aspecto -continúan-, la discriminación prevista por las normas impugnadas constituye un privilegio indebido de ciertas categorías de deudores, sin sustento en pautas razonables ni sujeto a criterios de equidad y justicia, porque es irrazonable distinguir sólo en función de la mayor capacidad de pago de algunos individuos (los deudores de las categorías 1, 2 y 3).
Postulan que una interpretación adecuada del plexo normativo conduce a sostener que el art. 6° del decreto 1570/01 (según el texto otorgado por su similar 469/02) extendió el derecho acordado por el art. 39 del decreto 1387/01 a favor de los deudores de las categorías recién mencionadas.
Finalmente, señalan que la demanda persigue la declaración de inconstitucionalidad de las normas cuestionadas, pues atentan contra el principio de igualdad (art. 16 de la Constitución Nacional), por lo que la sentencia está incluida en el marco de la acción regulada por el art. 322 del Código de rito.
- III -
El recurso extraordinario deducido es formalmente admisible, toda vez que en autos se cuestiona la inteligencia de normas federales (decretos 1387/01, 1570/01 y comunicaciones "A" 3339 y 3398 del Banco Central de la República Argentina) y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3°, de la ley 48).
Al respecto, cabe tener presente que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de Fallos: 323:1491 y sus citas).
- IV -
Sobre el fondo del asunto, estimo imprescindible describir el plexo normativo atacado en el sub lite.
a) El 1° de noviembre de 2001, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 1387/01, por el cual adoptó una serie de acciones tendientes a reducir el costo de la deuda pública nacional y provincial, así como a sanear y capitalizar el sector privado, como una forma de detener el deterioro del crédito público que ya se avizoraba y de reactivar el consumo interno y la economía en general. A tal fin, implementó diversas medidas destinadas a canjear la deuda pública, a facilitar la devolución de ciertos tributos a los exportadores y a quienes efectúen compras con tarjetas de débito, a reducir los impuestos al trabajo, entre otras.
En lo que aquí interesa, dispuso: "Los deudores del sistema financiero que no registren deudas fiscales exigibles ni determinadas al 30 de septiembre de 2001 con la Administración Federal de Ingresos Públicos, entidad autárquica en el ámbito del Ministerio de Economía, según certificación extendida al efecto, y que se encuentren en situación 3, 4, 5 ó 6, de conformidad a la normativa del Banco Central de la República Argentina, al momento de la publicación del presente decreto, tendrán derecho a cancelar sus deudas bancarias con plenos efectos liberatorios, cualquiera que fuere la entidad acreedora, mediante la dación en pago de títulos públicos de la deuda pública nacional a su valor técnico, que las entidades financieras podrán convertir en Préstamos Garantizados o Bonos Nacionales Garantizados, en los términos del presente decreto" (art. 39).
Entre los fundamentos del decreto se señala que son medidas excepcionales que facilitan la reactivación del sector privado, que estuvo seriamente afectado por las dificultades de financiamiento que se produjeron como consecuencia de crisis internas y externas de difícil previsión y que contribuirán a superar la emergencia y ayudarán a la reactivación de la economía, al permitir la regularización de gran cantidad de deudores del Fisco y del sistema financiero mediante procedimientos de capitalización de deudas y repatriación de Deuda Pública a los bajos precios actuales.
b) El art. 18 del decreto 1524/01 (texto según art. 2° del decreto 469/02), prevé que, a los efectos del art 39 del decreto 1387/01 y sus modificaciones, podrán cancelarse las deudas ante entidades financieras y fideicomisos financieros sujetos a la supervisión del BCRA, conforme la calificación incluida en la Central de Deudores del Sistema Financiero de dicha Institución correspondiente al mes de agosto de 2001, alcanzando la totalidad de los montos adeudados a la fecha de publicación en el Boletín Oficial del citado decreto con más los accesorios hasta su efectiva cancelación. Para acceder a este mecanismo de cancelación los deudores de bancos del Estado Nacional calificados en situación 3 al mes de agosto de 2001, deberán encontrarse calificados en situación 4 o peor al mes de diciembre de ese año, invitándose a los Gobiernos Provinciales y al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a esta última norma, disponiendo sobre el particular para los bancos en los que tengan competencia.
En los considerandos de este nuevo decreto se lee que su objetivo fue poner en ejecución de inmediato las medidas previstas en el decreto 1387/01 para concretar el saneamiento y capitalización del sector privado.
c) Posteriormente, el decreto 1570/01 extendió la posibilidad de cancelar con títulos de la deuda pública a los deudores que se encontraban en otras categorías, pero siempre que obtuvieran la conformidad de la entidad acreedora. En tal sentido, prevé: "Los deudores que se encuentren en situación 1 y 2 de conformidad a la normativa del Banco Central de la República Argentina podrán realizar las operaciones de cancelación previstas en los arts. 30, inc. a) [luego derogado por el decreto 248/03] y 39 del decreto 1387/01, previa conformidad de la entidad acreedora. Igual temperamento se adoptará con respecto a los deudores en situación 3 al mes de agosto de 2001, no comprendidos en lo dispuesto por el segundo párrafo del art. 18 del decreto 1524/01" (art. 6°, texto según decreto 469/02).
d) A su turno, el Banco Central de la República Argentina, por medio de la comunicación "A" 3398, estableció las pautas operativas a las que debían ajustarse las entidades financieras en esta situación. En lo que ahora resulta de interés, el punto 1, prescribe: "...los deudores de entidades financieras y de fideicomisos financieros comprendidos en la ley 21.526 y complementarias, clasificados en situación 1, 2, 3, 4 ó 5 a agosto de 2001, siempre que no registren deudas fiscales exigibles ni determinadas al 30/9/2001 con la Administración Federal de Ingresos Públicos y teniendo en cuenta lo previsto en el pto. 4. de la presente resolución, podrán cancelar total o parcialmente hasta el 28/2/2002 las deudas que registren al 2/11/2001, con más los accesorios hasta su efectiva cancelación. Los clientes clasificados en situación 1, 2 ó 3 deberán requerir la previa conformidad del acreedor para cancelar sus deudas".
Este plazo fue prorrogado hasta el 31 de marzo de 2002 por la comunicación "A" 3494.
e) Las categorías de deudores del sistema financiero surgen de Las normas sobre clasificación de deudores (cfr. t.o. act. por comunicación "A" 3339), que establece que los clientes de las entidades financieras, por las financiaciones comprendidas, deberán ser clasificados desde el punto de vista de la calidad de los obligados en orden al cumplimiento de sus compromisos y/o las posibilidades que, a este efecto, se les asigne sobre la base de una evaluación de su situación particular (pto. 1.1.).
A efectos de esta clasificación, las carteras se dividen en comercial y de consumo y vivienda (sección 5). En esta última se incluyen las financiaciones para el consumo (personales y familiares, para profesionales y para la adquisición de bienes de consumo, financiación de tarjetas de crédito); los créditos para la vivienda propia (compra, construcción o refacción) y las financiaciones de naturaleza comercial hasta el equivalente a $ 200.000 con o sin garantías preferidas (punto. 5.1.2.).
En lo que interesa al caso de autos, el criterio de clasificación de deudores de la cartera para consumo y vivienda atiende a la capacidad de pago de los deudores, evaluando la afectación de sus ingresos periódicos por la totalidad de los compromisos de créditos asumidos (punto 7.1.), mientras que los niveles de clasificación son los siguientes:
1.- Cumplimiento normal: clientes que atienden en forma puntual el pago de sus obligaciones o con atrasos que no superan los 31 días (61 días para los adelantos transitorios en cuenta corriente).
2.- Cumplimiento inadecuado: clientes con incumplimientos ocasionales, con atrasos de más de 31 hasta 90 días.
3.- Cumplimiento deficiente: clientes que muestran alguna incapacidad para cancelar sus obligaciones, con atrasos de más de 90 hasta 180 días.
4.- De difícil recuperación: clientes con atrasos de más de 180 días hasta un año o que se encuentran en gestión judicial de cobro, en tanto no registren más de un año de mora.
5.- Irrecuperable: clientes insolventes, en gestión judicial o en quiebra con nula o escasa posibilidad de recuperación del crédito, o con atrasos superiores al año, y
6.- Irrecuperable por disposición técnica: clientes en situación irregular con atrasos de más de 180 días, provenientes de entidades liquidadas por el BCRA, entes residuales de entidades financieras públicas privatizadas o en proceso de privatización, entes financieros cuya autorización para funcionar haya sido revocada por el BCRA y se encuentren en estado de liquidación judicial o quiebra, o de fideicomisos en los que Seguros de Depósitos S.A. (SEDESA) sea beneficiario, con algunas excepciones.
f) La existencia de distintas carteras y de diferentes niveles de deudores repercute en las pautas mínimas de previsionamiento por riesgo de incobrabilidad que las entidades deben aplicar a las distintas financiaciones. El BCRA, mediante Las normas sobre previsiones mínimas por riesgo de incobrabilidad (texto ordenado y actualizado hasta la comunicación "A" 4070 [2004]), establece como criterio general el porcentaje de previsión mínimo que los bancos deben aplicar al total de la deuda de sus clientes, que varía entre el 1% para los que se encuentran en categoría 1 hasta el 100% de la categoría 6.
- V -
De la descripción de las normas aplicables al sub discussio se desprende que la facultad de cancelar sus compromisos mediante la dación en pago de títulos públicos que el art. 39 del decreto 1387/01 otorgó a los deudores que estaban ubicados en las categorías 3, 4, 5 y 6, fue extendida a los que se encontraban en situación 1 y 2 por el decreto 1570/01 (con la modificación que le introdujo su similar 469/02), aunque estos últimos debían contar con la previa conformidad de su acreedor.
Sin embargo, contrariamente a lo que postulan los actores, ello no significó que frente al pago de sus obligaciones con títulos todos los deudores estuvieran en las mismas condiciones y, por ello, resulta imprescindible examinar si este diferente tratamiento atenta contra la garantía de la igualdad (art. 16 de la Constitución Nacional), tal como aquéllos lo afirman y fue desestimado por el a quo.
La Corte ha resuelto en reiteradas oportunidades que el art. 16 de la Ley Fundamental no impone una rígida igualdad, por lo que tal garantía no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes. De ahí que se atribuya a su prudencia una amplia latitud para ordenar y agrupar, distinguiendo y clasificando los objetos de la reglamentación (Fallos: 320:1166), aunque también destacó que ello es así en la medida en que las distinciones o exclusiones se basen en motivos razonables y no en un propósito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas o indebido privilegio personal o de un grupo (Fallos: 315:839; 322:2346).
Pues bien, a partir de tal criterio, adelanto que, en mi concepto, el fallo se ajusta a derecho, desde que dicha garantía constitucional no se encuentra afectada por las normas bajo examen, porque éstas distinguen a los deudores de acuerdo a su ubicación en las distintas categorías que reflejan su situación de riesgo en el sistema financiero y, así, tratan de modo distinto a situaciones diferentes (cumplidores o con riesgo normal, por un lado, y de difícil recuperación o directamente incobrables, por el otro).
La división entre estos dos grupos de una categoría mayor se asienta en pautas objetivas y razonables, tanto en lo que respecta a sus destinatarios como en lo que concierne al fin perseguido por el régimen.
Sobre el punto, tal como lo puso de relieve el a quo, cabe recordar que las normas cuestionadas no crearon categorías de deudores ad hoc para acceder al beneficio de saldar las obligaciones con títulos, sino que utilizaron las existentes en el sistema financiero, las cuales, según se vio, clasifican a los tomadores de crédito con criterios objetivos y específicos de esa actividad (grado de cumplimiento de sus obligaciones), sin que se advierta en el caso -ni los recurrentes lo demuestren- arbitrariedad o discriminación.
En cuanto al segundo de los puntos aludidos, esto es la razonabilidad de la distinción, corresponde señalar que no se evidencia que ésta se sustente en alguno de los criterios que V.E. tradicionalmente descalificó por atentar contra la garantía de la igualdad.
Al respecto, la doctrina del Tribunal enseña que el legislador puede establecer distinciones o fijar categorías de contribuyentes, siempre que tales clasificaciones no revistan el carácter de arbitrarias o estén inspiradas en un propósito manifiesto de hostilidad contra determinadas personas o clases (Fallos: 115:111; 132:402; 175:199, entre tantos otros), persecución o indebido privilegio.
Es que, en función de la finalidad del régimen que surge de los considerandos del decreto 1387/01 -facilitar la reactivación del sector privado, seriamente afectado por las dificultades de financiamiento por crisis internas y externas, así como procurar superar la emergencia y alentar la reactivación de la economía, al permitir la regularización de una gran cantidad de deudores del Fisco y del sistema financiero-, la distinción, por un lado, entre deudores no morosos y, por el otro, con alto riesgo de incobrabilidad, o directamente irrecuperables, no parece arbitraria ni discriminatoria con relación a un grupo dentro de la categoría. Máxime, cuando la situación de los deudores ubicados en las categorías que requerían la conformidad de su acreedor para cancelar sus obligaciones con títulos públicos no se ve perjudicada por el régimen instaurado por el decreto 1387/01.
Tampoco se puede soslayar que mediante aquel régimen se buscó reducir el costo de la deuda pública -porque las cancelaciones se admitían al valor técnico de los títulos-, es decir, persigue un fin de interés público y, desde esta perspectiva, el agrupamiento de los deudores en categorías y su distinto tratamiento se funda en la utilidad común, en tanto que se intentó sanear el sector privado, preservar el equilibrio del sistema financiero y restablecer la cadena de pagos, al mismo tiempo que se procuró una reducción de la deuda estatal.
Por lo tanto, la disparidad de trato entre deudores morosos y en cumplimiento normal de sus obligaciones, no configura un tratamiento desigual que vulnere el art. 16 de la Constitución Nacional.
Opino, por ello, que debe confirmarse la sentencia de fs. 96/98 en cuanto fue materia de recurso extraordinario. — Buenos Aires, 29 de diciembre de 2004. — Esteban Righi.
Buenos Aires, mayo 12 de 2009.
Vistos los autos: "Agüero, Máximo José y Ovejero Cornejo de Agüero, Teresa c/ Banco de la Nación Argentina s/ acción declarativa de inconstitucionalidad".
Considerando:
Que las cuestiones debatidas en el sub lite han sido adecuadamente tratadas en el dictamen del señor Procurador General, cuyos fundamentos son compartidos por el Tribunal, y al que corresponde remitirse por razones de brevedad.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia de agravios. Costas por su orden en razón de tratarse de un régimen jurídico novedoso (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvase. — Elena I. Highton de Nolasco (en disidencia). — Carlos S. Fayt. — Enrique Santiago Petracchi. — Juan Carlos Maqueda. — E. Raúl Zaffaroni (en disidencia). — Carmen M. Argibay (según su voto).
Voto de la señora ministra doctora doña Carmen M. Argibay:
Considerando:
1°) Que los antecedentes de la causa, así como el sistema normativo sobre el cual versa la controversia, se encuentran adecuadamente reseñados en el dictamen del señor Procurador General, a cuyos términos corresponde remitirse, en tales aspectos, por motivos de brevedad.
2°) Que el recurso extraordinario resulta formalmente admisible en tanto se encuentra en tela de juicio la inteligencia y validez de normas de carácter federal (art. 14, inciso 3°, de la ley 48).
3°) Que en primer lugar corresponde poner de relieve que el art. 39 del decreto 1387/01 estableció un régimen claramente excepcional, en tanto permitió a los deudores del sistema financiero que se encontrasen en determinadas situaciones de cumplimiento deficiente de sus obligaciones según la normativa del Banco Central —y que no registrasen deudas fiscales exigibles con la Administración Federal de Ingresos Públicos— cancelar sus deudas bancarias con plenos efectos liberatorios mediante la dación en pago de títulos de la deuda pública nacional a su valor técnico, en momentos en que tales títulos podían adquirirse en los mercados a un precio muy inferior a dicho valor.
4°) Que sin embargo, los deudores que se encontraban mejor clasificados —por cumplir regularmente sus obligaciones o con atrasos comparativamente poco importantes— sólo podían acceder a ese modo de cancelar sus obligaciones si la entidad bancaria acreedora prestaba previamente su conformidad (decreto 1570/01, art. 6°, texto introducido por el decreto 469/02) . La actora, que se encontraba en tal situación, y a quien el banco demandado no otorgó tal conformidad, sostiene que esa distinción es irrazonable y viola el principio constitucional de la igualdad.
5°) Que la garantía de la igualdad debe aplicarse a quienes se encuentran en iguales circunstancias, de manera que cuando éstas son distintas, nada impide un trato también diferente, siempre que el distingo no sea arbitrario ni importe ilegítima persecución o indebido privilegio de personas o grupos de ellas (Fallos: 306:1844; 315:839, entre muchos otros).
6°) Que en el caso de autos la diversidad de tratamiento se estableció de acuerdo con la distinta situación de los deudores en orden al regular o irregular cumplimiento de sus obligaciones. Es decir, toma como base para otorgar el derecho al deudor a liberarse de su obligación dando en pago títulos de la deuda pública o para supeditarlo a la previa conformidad de la entidad acreedora, circunstancias objetivas que, a su vez, dan lugar a la exigencia —por parte del Banco Central— de distintos niveles de previsión por incobrabilidad que deben observar las entidades bancarias, los que varían según la clasificación de los deudores, con su lógica incidencia en la menor o mayor cantidad de dinero disponible y por ende, en la menor o mayor capacidad de otorgamiento de créditos por parte de aquellas entidades. Al respecto, se ha afirmado que la actividad específica de éstas —la intermediación entre la oferta y la demanda de recursos financieros— afecta en forma directa e inmediata todo el espectro de la política monetaria y crediticia en el que se hallan involucrados vastos intereses económicos y sociales (Fallos: 303:1776).
7°) Que, en consecuencia, no puede tacharse de irrazonable o arbitrario que se haga reposar en la situación objetiva del deudor —apreciada según pautas de clasificación establecidas con anterioridad y que tienen relevancia, como se ha visto, en la regulación de la actividad financiera— el distinto tratamiento relativo a la posibilidad de cancelar obligaciones mediante la entrega de títulos de la deuda pública, máxime si se tiene en cuenta la finalidad perseguida por las normas.
8°) Que, en efecto, debe recordarse que al establecerse el aludido mecanismo de cancelación de deudas —en momentos en que se agudizaba una crisis económica de extraordinaria severidad— se señaló, como objetivo de las medidas "de excepción" dispuestas, el facilitar "la reactivación del sector privado que estuvo seriamente afectado por las dificultades de financiamiento que se produjeron como consecuencia de crisis internas y externas de difícil previsión" y contribuir a la superación de la emergencia "al permitir la regularización de gran cantidad de deudores del Fisco y del sistema financiero mediante procedimientos de capitalización de deudas y repatriación de Deuda Pública a los bajos precios actuales" (confr. considerandos del decreto 1387/2001).
9 °) Que la distinción objetada por la actora no es incoherente con tales fines, ya que si lo que se procuraba era facilitar la regularización, es lógico que la medida haya sido establecida con carácter imperativo para los bancos sólo respecto de los deudores que habían caído en importantes atrasos en los pagos, cuya situación podía estimarse irreversible —de no adoptarse un mecanismo excepcional— en el contexto de una crisis económica de extraordinaria gravedad. Al mismo tiempo, tales deudores eran los que en mayor medida obligaban a mantener previsiones por incobrabilidad que menguaban, a su vez, la posibilidad del otorgamiento de créditos. Precisamente, la dificultad de financiamiento del sector privado, es señalada en los fundamentos del decreto como causa de la necesidad de adoptar medidas para su reactivación. Por lo demás —al margen de que los objetivos indicados no son pasibles de censura constitucional— al tratarse de medidas de carácter excepcional resulta explicable que, de algún modo, fuesen acotados sus alcances.
10) Que tales consideraciones excluyen la existencia de irrazonabilidad, o propósitos de injusta persecución o indebido beneficio en la distinción efectuada entre las diversas categorías de deudores, y permiten afirmar que ella obedece a un criterio que, aunque opinable, no excede lo que es propio de la función legislativa (Fallos: 260:102 y sus citas; 298:286; 311:1565; 315:839 entre otros). En tal sentido, cabe recordar que no les compete a los jueces resolver cuestiones de política económica, que son privativas de los otros poderes del Estado (Fallos: 315:1820, cons. 8° y su cita), ni imponerles su criterio de conveniencia o eficacia económica o social (Fallos: 311:1565), ni pronunciarse sobre el acierto o el error, el mérito o la conveniencia de las soluciones legislativas (Fallos: 314:424).
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia de agravios. Costas por su orden en razón de tratarse de un régimen jurídico novedoso (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvase. — Carmen M. Argibay.
Disidencia de la señora vicepresidenta doctora doña Elena I. Highton de Nolasco y del señor ministro doctor don E. Raúl Zaffaroni:
Considerando:
1°) Que contra la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta que, al revocar la de primera instancia, rechazó la acción declarativa de certeza por la que se persigue la inconstitucionalidad del art. 39 del decreto 1387/01, del art. 6° del decreto 1570/01 y de la Comunicación "A" 3398 del Banco Central de la República Argentina, interpusieron los actores el recurso extraordinario que fue concedido por el a quo.
2°) Que los antecedentes de la causa, así como el marco normativo sobre el cual versa la controversia, se encuentran adecuadamente reseñados en el dictamen del señor Procurador General, a cuyos términos corresponde remitirse, en tales aspectos, por razones de brevedad.
3 °) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente, en tanto se encuentra cuestionada la validez de normas federales y el fallo ha sido contrario al derecho que los recurrentes fundan en ellas (art. 14, inciso 3° de la ley 48).
4°) Que los recurrentes objetan la constitucionalidad de las normas de excepción mencionadas supra, en cuanto autorizan a los deudores del sistema financiero que se encuentren en situación de cumplimiento deficiente de sus obligaciones, a cancelarlas mediante la dación en pago, con efectos liberatorios, de títulos de la deuda pública nacional a su valor técnico. En cambio, no admiten ese modo de pago en favor de los deudores mejor calificados, entre los que se hallan los demandantes, cuya petición en tal sentido se encuentra condicionada a la conformidad de la entidad financiera acreedora, la que en el caso les fue denegada.
5°) Que, tal como lo señala el señor Procurador General en el punto IV de su dictamen, mediante el decreto 1387/01 el Poder Ejecutivo Nacional adoptó una serie de medidas destinadas a reducir el costo de la deuda pública nacional y provincial, así como a facilitar la reactivación del sector privado, con miras a la superación de la emergencia. Tuvo en perspectiva la regularización de gran cantidad de deudores del Fisco y del sistema financiero mediante procedimientos de capitalización de deuda y de repatriación de deuda pública a los bajos precios existentes en el momento, todo lo cual surge de los considerandos de la norma citada. En tal contexto, el art. 39 del decreto mencionado autorizó a los deudores del sistema financiero que no registrasen deudas fiscales y que se encontrasen en situación 3, 4, 5 ó 6 de calificación por el Banco Central, a "cancelar sus deudas bancarias con plenos efectos liberatorios, cualquiera que fuere la entidad acreedora, mediante la dación en pago de Títulos Públicos de la Deuda Pública Nacional, a su valor técnico, que las entidades financieras podrán convertir en Préstamos Garantizados o Bonos Nacionales Garantizados, en los términos del presente Decreto".
Posteriormente, el decreto 1524/01 puso en ejecución las medidas adoptadas y otorgó la posibilidad de cancelación a los deudores calificados en situación 3 al mes de agosto de 2001, que se encontrasen en situación 4 o peor al mes de diciembre de ese año. El decreto 1570/01 amplió ese mecanismo en favor de los deudores que se encontrasen en situación 1 y 2, pero lo sujetó a la "previa conformidad de la entidad acreedora", también necesaria respecto de quienes se encontrasen en situación 3, no alcanzados por los beneficios del decreto 1524/01.
El Banco Central de la República Argentina dictó la Comunicación "A" 3398, a efectos de establecer las pautas de aplicación de las normas precedentemente descriptas.
6°) Que los recurrentes cuestionan que no se les permita acceder a los beneficios del sistema normativo sub examine, por disposiciones que los excluyen mediante criterios discriminatorios, que entienden irrazonables y violatorios de la garantía de igualdad consagrada en la Constitución Nacional. Sostienen, asimismo, que ha existido imprevisión normativa, en razón de que no se establecieron pautas objetivas para el ejercicio de la facultad de prestar conformidad, que en forma discrecional se otorga a las entidades financieras respecto de los deudores mejor calificados.
7°) Que desde antiguo esta Corte ha sostenido que las disposiciones que el legislador adopta para la organización de las instituciones, quedan libradas a su razonable criterio. Ha señalado también en forma reiterada que el art. 16 de la Constitución Nacional no impone una rígida igualdad, por lo que tal garantía no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considera diferentes. De acuerdo con ese principio, las distinciones que establezca entre diversos supuestos son valederas en tanto no sean arbitrarias, es decir que no obedezcan a propósitos de injusta persecución o indebido beneficio sino que se encuentren motivadas en una diferenciación objetiva, así sea su fundamento opinable (Fallos: 315:1190, considerando 3° y sus numerosas citas; Fallos: 326:3142, considerando 9° y sus citas).
8°) Que los agravios de los recurrentes referentes a la lesión del principio de igualdad ante la ley imponen un examen de la situación sometida a juzgamiento, en la que incide también el contexto de emergencia en que se insertan las normas cuestionadas y la ponderación de su razonable relación con la crisis que se pretendió superar mediante su sanción.
9 °) Que este Tribunal coincide con el señor Procurador General en que las categorías que agrupan a los deudores según el grado de cumplimiento de sus obligaciones son preexistentes al dictado de las normas impugnadas y responden a pautas objetivas y razonables, que no importan arbitrariedad o discriminación.
Asimismo, existe una verosímil relación técnica entre los propósitos perseguidos por las normas en cuestión y las facilidades otorgadas a los deudores de baja calificación para atender sus deudas, lo que redunda a su vez en interés de las instituciones bancarias, que pueden reducir sus previsiones por incobrabilidad y ampliar, de tal modo, el financiamiento del sector privado mediante el otorgamiento de créditos.
10) Que, no obstante la inicial compatibilidad de tales aspectos del plexo normativo con los alcances del principio de igualdad ante la ley, los agravios de los recurrentes se dirigen concretamente a otra disposición de esa regulación de emergencia, que los afecta de modo particular. Admitida —como se dijo supra— por el decreto 1570/2001 la incorporación de los deudores mejor clasificados al excepcional sistema de cancelación de deudas, la norma sujeta esa admisión a la conformidad de la entidad bancaria acreedora.
11) Que en los considerandos del decreto mencionado se consigna que "resulta conveniente" limitar la posibilidad de los deudores de categoría 3 a que se refieren los arts. 30 inciso a y 39 del decreto 1387/01 "a la previa conformidad de la entidad acreedora, extendiendo tal posibilidad en condiciones voluntarias a los deudores calificados en situación 1 y 2, modificando en lo pertinente las normas citadas". Así lo dispuso el art. 6° del mismo decreto, sometiendo la posibilidad de realizar las operaciones de cancelación a la "previa conformidad de la entidad acreedora".
Según surge de lo expuesto, la norma mencionada carece de una justificación precisa acerca de la necesidad, razón o sustento de esa nueva discriminación que afecta a las categorías de mejor cumplimiento.
12) Que no cabe descartar la aptitud técnica de ese recaudo para cumplir los fines expuestos en el decreto 1387/01, ya que es evidente que su efecto será la regulación por parte de la entidad financiera de los márgenes operatorios de su cartera. Ello no conduce a concluir, sin más, en la constitucionalidad de la norma. Esta Corte ha decidido reiteradamente que las leyes resultan irrazonables cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procura, o cuando consagran una manifiesta iniquidad (Fallos: 310:2845; 311:394; 313:410; 318:1256; 319:2151, 2215; 327:3597, 4495, entre otros), por lo que los jueces deberán inclinarse a aceptar su legitimidad si tienen la certeza de que expresan, con fidelidad, la "conciencia jurídica y moral de la comunidad" (Fallos: 314:1376; 324:3345).
13) Que, bajo esa óptica, la norma resulta irrazonable, en cuanto excluye a quienes exhiben mejor grado de atención de sus obligaciones financieras, de los beneficios que se confieren a los deudores en persistente incumplimiento, y sólo se los concede ante la expresión de voluntad —no reglada— de la entidad acreedora.
14) Que esa opción normativa distribuye inequitativamente el peso de los sacrificios necesarios para la superación de la crisis, pues los agrava precisamente para el sector de la comunidad que mejor comportamiento ha exhibido durante su transcurso. Los deudores que, pese a la situación de emergencia, lograron mantener un alto o total cumplimiento de sus obligaciones, ven cómo el marco legal otorga a los más recalcitrantes incumplidores un beneficio que les permite regularizar su situación, sin esfuerzo comparable al que ellos debieron realizar para mantener ese estado frente a la adversidad generalizada. Al negarles facilidades que se conceden a quienes, con su conducta, contribuyeron al desequilibrio financiero, se les impone el financiamiento de una crisis que no fue todavía más grave por el vigor con que ellos atendieron sus obligaciones, lo que constituye una intolerable discriminación a la luz de la doctrina constitucional de este Tribunal en materia del principio de igualdad.
15) Que a lo expuesto se suman las deficiencias en el carácter dispositivo de la reglamentación sub examine, que se proyectan en favor de una de las partes de la relación jurídica —el acreedor— quien por su sola voluntad habilita el sistema legal o lo clausura, sin que esa decisión se encuentre sujeta a fundamento, justificación o razón alguna. Esa condición torna en meramente potestativo el acceso a un régimen concebido en interés general, al conferir a sólo uno de los contratantes la facultad de modificar las condiciones pactadas para permitir el goce de sus beneficios. Resulta claro que podría la acreedora conceder cualquier morigeración en las condiciones del pago de una deuda privada, a su cuenta y riesgo, pero lo que aquí se dispone es una autorización para cancelar de manera diferenciada la deuda de particulares mediante títulos de deuda pública, circunstancia que ubica la cuestión en el ámbito de interés general que impone el control de constitucionalidad de dicha legislación.
16) Que, en las condiciones descriptas, no basta con que las disposiciones impugnadas pudiesen contribuir a los fines enunciados en los considerandos del decreto 1387/01 —la regularización de deudores del sistema financiero mediante procedimientos de capitalización de deuda y repatriación de deuda pública a bajo precio, y la reactivación del sector privado mediante el aumento del crédito— ya que tales objetivos deben ser alcanzados por medios que no afecten los derechos constitucionales de los habitantes y, menos aún, los de quienes afrontaron sus compromisos en utilidad de ese mismo sector y de la comunidad toda, no obstante el estado de emergencia pública a que alude el mencionado decreto.
17) Que si bien esta Corte ha admitido la razonabilidad de medidas que técnicamente deben recaer en determinados sectores, por los que pasa la viabilidad de una solución de la crisis (Fallos: 313:1513, considerandos 57 a 58), las normas cuestionadas encubren, bajo discriminaciones fundadas en elementos objetivos, un tratamiento diferencial que carece de apoyo constitucional.
18) Que, en efecto, los deudores financieros conforman un amplio universo en el que pueden distinguirse válidamente y sin agravio constitucional, diversos sectores susceptibles de tratamiento diferenciado, según el origen de las deudas, su monto, las modalidades de pago, su garantía personal o real —prendaria o hipotecaria—, la condición de personas físicas o jurídicas de los tomadores de créditos, u otros parámetros igualmente objetivos.
En el marco descripto, la distinción entre deudores bancarios de puntual cumplimiento y aquellos que desatienden tales obligaciones, calificados conforme al grado en que se exterioriza esa conducta omisiva y a la posibilidad de recupero de los créditos, resulta compatible con la regulación del acceso al crédito y a la formulación de las previsiones de las entidades bancarias y financieras. Esa categorización ha sido claramente concebida como un instrumento para permitir el mejor control y desenvolvimiento de la operatoria crediticia, en tanto permite que las instituciones adecuen su cartera a las condiciones que objetivamente presentan sus deudores, a la vez que exhibe la regularidad con que se realiza la intermediación financiera.
19) Que la calificación de los deudores financieros por el grado de cumplimiento de sus obligaciones, sólo puede ser entendida como una discriminación carente de desventajas para quienes se encuentran en situación regular, o —a lo sumo— que no pueda perjudicarlos. Al mismo tiempo, puede implicar consecuencias negativas en el tratamiento de quienes no reúnen aquella condición, que se agravan según la posibilidad de recuperación de lo adeudado.
Esa categorización resulta plenamente desvirtuada cuando —como en el caso— se la aplica en un ámbito ajeno al de su alcance normativo, a la vez que se revierte en forma intolerable el sentido de la distinción.
En las normas bajo examen, la mejor calificación en cumplimiento se valora como un factor negativo, ya que se utiliza en perjuicio de quienes merecen reconocimiento y en favor de aquellos que deben ser desalentados o excluidos del sistema crediticio.
20) Que, en tales condiciones, la distinción que recogen las normas impugnadas, aunque objetiva, es aplicada en forma que contraría el texto constitucional que impone la igualdad de tratamiento ante la ley. Ello en razón de que no existe nexo lógico entre una categorización que privilegia el cumplimiento puntual de las obligaciones, y su utilización en perjuicio de los más calificados, a quienes se niegan los beneficios que se conceden a los peor colocados en la escala legal, lo cual configura una iniquidad manifiesta.
21) Que las consideraciones precedentes determinan la invalidez de las normas impugnadas, en tanto las distinciones que agravian a los recurrentes resultan violatorias del principio de igualdad ante la ley establecido en el art. 16 de la Constitución Nacional, conforme a la doctrina de esta Corte a que se ha hecho referencia supra.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario deducido, se revoca la sentencia apelada, se hace lugar a la demanda y se declara la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, con el alcance que resulta de los considerandos de la presente. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto. — Elena I. Highton de Nolasco. — E. Raúl Zaffaroni.
