Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Entre Ríos, sala I en lo penal
Alarcón, María del Huerto c. Colegio de Escribanos de Entre Ríos
Sin perjuicio de la equívoca doble personalidad que la ley le reconoce al Colegio de Escribanos de Entre Ríos, es indudable que dicha entidad debe calificarse como una corporación; es decir, persona jurídica pública "no estatal", que actúa generalmente en la órbita del derecho privado, haciéndolo también en la del derecho público en cuanto el Estado le confiere competencias de esta índole y ejerce funciones administrativas por delegación, en cuyo caso emite actos administrativos y forma parte de la Administración Pública en sentido objetivo.
La reglamentación del Poder Administrador del decreto 2284/91 (Adla, LI-D, 4058), en el orden nacional carece de virtualidad imperativa en el ámbito provincial. Ello porque el propio Estado central, aun cuando pretendió federalizar el régimen desregulatorio establecido, no dejó de advertir que se trataba de materia no delegada por las provincias al gobierno provincial. (Del voto del doctor Carlin).
Deben interpretarse con amplitud las normas que regulan la procedencia de los remedios excepcionales consagrados en los arts. 26 y 27 de la Constitución de Entre Ríos, por lo que los términos "ley u ordenanza" deben ser interpretados considerando que el legislador no empleó tales vocablos en sentido formal, sino en su sentido material, atendiendo al contenido o esencia del acto. Así, resultan alcanzados tanto la ley, como los decretos, resoluciones, etcétera.
TEXTO:
Paraná, septiembre 7 de 1992.
1ª ¿Existe nulidad?, 2ª ¿Son procedentes los recursos de apelación interpuestos? 3ª ¿Qué corresponde resolver sobre las costas causídicas?
1ª cuestión. - El doctor Carubia dijo:
I. Contra las sentencias de primera instancia dictadas en el presente expediente y en los trece similares que se han acumulado, el Colegio de Escribanos de Entre Ríos, representado por su Presidente -esc. Antonio Lagadari- y con patrocinio letrado -doctor Jorge Campos-, deduce sendos recursos de apelación de conformidad a lo normado por los arts. 15 y 16 de la ley de procedimientos constitucionales 8369.
II. Tal como lo prevé el mencionado art. 16, ley 8369, la articulación de ese medio impugnativo conlleva el de nulidad y, aun cuando las partes no hagan mérito de la existencia de vicios con entidad invalidante, el tribunal ad quem deberá examinar lo actuado en la etapa anterior y declarar ex-oficio las nulidades en que se haya podido incurrir durante su transcurso.
III. En el sub-caso la accionada-recurrente impugna de nulidad el pronunciamiento sentencial por omisión de pronunciamiento respecto de argumentos esenciales propuestos en la contestación de demanda que habrían sido ignorados en la sentencia, tales como la inconstitucionalidad del art. 12 del dec. 2284/91, la falta de publicación del dec. 2919/92 y el planteo de inadmisibilidad de la acción por tratarse de una compleja situación litigiosa que requiere un amplio debate que excede el marco limitado del procedimiento excepcional y extraordinario escogido.
En tanto, los accionantes y el Ministerio Público Fiscal no hacen mérito de vicios que requieran una sanción invalidante en esta Instancia.
IV. Examinadas las actuaciones producidas en la etapa anterior, no surge de las mismas la presencia de vicios de procedimiento con entidad suficiente para merecer una declaración oficiosa de nulidad y, en punto a los planteos formulados por la recurrente, si bien, de verificarse las falencias indicadas, podrían técnicamente concurrirá la invalidación del pronunciamiento sentencial impugnado, cabe advertir que la eventual existencia de los vicios señalados puede ser suficientemente subsanada a través de las amplias facultades revisorías que le atribuye al tribunal de alzada el efecto devolutivo del recurso concedido en autos y, pudiendo salvarse aquéllos mediante la revocación del decisorio atacado, resulta sobreabundante e innecesaria una sanción nulificante que redundaría en un exagerado rigor formal convirtiéndose en una nulidad por la nulidad misma, rechazada por los principios de especificidad e interpretación restrictiva que informan el instituto de las sanciones procesales.
En consecuencia, la respuesta a esta primera cuestión debe ser negativa. Así voto.
El doctor Carlín dijo:
Conforme lo establece el art. 16 de la ley de procedimientos constitucionales, el recurso de apelación deducido contra la sentencia de amparo implica también el de nulidad. Ello así, debe este tribunal ad quem examinar las actuaciones practicadas y declarar de oficio las nulidades que verificare.
Ni las partes ni el Ministerio Fiscal han reclamado la declaración de ellas. Los vicios apuntados por la recurrente en su memorial de queja no están dirigidos a la nulidad del pronunciamiento examine sino a su corrección por la vía de apelación, de ahí que concluya reclamando la revocación de la sentencia inferior.
Del examen practicado en los obrados no advierto deficiencias con entidad invalidante que lleven a esta sala a su declaración pudiendo los vicios atribuidos -de existir ellos- ser salvados en el ámbito ordinario de la apelación.
Por tales razones arribo también a la conclusión negativa con relación a la cuestión propuesta.
El doctor Solari dijo:
En mi carácter de presidente del Superior Tribunal de Justicia, en atención a la coincidencia de los votos precedentes y en uso de la facultad conferida por el art. 33, 2° párr., del dec.-ley 6902/82, modificado por ley 8422, me abstengo de votar en la presente cuestión.
2ª cuestión. - El doctor Carubia dijo:
I. Contra las sentencias de primera instancia dictadas por la jueza de Instrucción Nº 5 de Paraná, doctora de Rizzo, haciendo lugar a las respectivas acciones de ejecución deducidas por Marta María del Huerto Alarcón, María I. Boari, Carlos A. Vega, Teresa María del Huerto Orué, María I. Gaviola de Bonacossa, Alicia V. Federik, Ana E. María del Carmen Bueno de Grimaux, Viviana F. Guibert, Mirta D. Martino de González, María E. Bruno, Marta G. Pérez de Collaud, Clara H. Gerez de Facello, Ana M. González y Juan C. Grubert contra el Colegio de Escribanos de Entre Ríos, y ordenando a este último que proceda a tomar juramento de ley, registrar sello y firma y habilitar los protocolos de los escribanos accionantes, se alza la accionada interponiendo sendos recursos de apelación, mediante los cuales persigue la revocación de los fallos impugnados, con costas.
II. Si bien el recurrente sólo en algunos expedientes ha acompañado en tiempo y forma los memoriales conforme a la facultad que le otorga la norma del art. 16°, 2° párr., de la ley 8369, la acumulación que de la totalidad de ellos se ha dispuesto en virtud de su similitud, permite que aquéllos constituyan el sustento argumental de los agravios que a su parte le ocasiona el acogimiento en la Instancia Inferior de las acciones interpuestas en su contra.
Se agravia la accionada de la admisión por la a quo de la vía de ejecución como adecuada, sosteniendo que cae en arbitrariedad al desechar los argumentos de su parte relativos a que el presunto derecho invocado por los accionantes no nace de la ley ni de ordenanza determinada, sino que aparece referido a un dec. 2919/92 inidóneo para dar movimiento y ejercicio a la acción instaurada al no estar contemplado como tal en el art. 25 de la ley 8369, al tiempo que afirma el carácter restrictivo del remedio excepcional consagrado en la ley, impediente de interpretaciones analógicas y limitativo del principio "iura novit curia". Critica la solución adoptada por la sentenciante echando mano al precepto del art. 15 del Cód. Civil para llenar lo que estima una laguna del art. 25 de la ley 8369.
Cuestiona la extensión atribuida por la juzgadora a la ley 8622 que adhirió a la Provincia al decreto de desregulación 2284/91 y que no puede ir más allá de lo que dispone la norma nacional; en ese orden de ideas, señala que aquella ley no derogó ninguna norma provincial específica, lo que implica reconocer la vigencia de la ley 6200. Por tanto, el dec. 2919/92 es lesivo del ordenamiento jurídico y está fulminado de nulidad. De allí -sostiene- la ley 8622 ha establecido una adhesión general al decreto de desregulación, pero no ha creado a favor de las accionantes ningún derecho especial ni ha impuesto a la demandada un deber inmediato de acoger su pretensión.
Considera que la sentenciante no ha evaluado todos los elementos de juicio a su alcance al omitir sopesar la actitud adoptada sobre el particular por el Poder Ejecutivo Nacional -autor del dec. 2284/91 de desregulación- que integró su posición con la res. 1104/91 del Ministerio de Justicia -la denomina "resolución Arslanian"-, elevada a la jerarquía de decreto, mediante el Nº 7/92, a través de lo cual se disponen gravosas cargas para quien pretende acceder a un registro notarial, lo cual quita seriedad y juridicidad al planteo actoral acogido por la sentencia.
Entiende que la sentencia soslaya expedirse sobre su argumento referido a que el art. 25 de la ley 8369 avanza solamente sobre los deberes de las corporaciones públicas de carácter administrativo, calidad que no reviste el Colegio de Escribanos, inobservando la juzgadora la limitación de naturaleza objetiva impuesta aquí por la ley, ya que no siendo el Colegio de Escribanos una corporación pública de carácter administrativo, no es pertinente que se dirija en su contra la acción intentada.
Refiere que la ley 8622 establece una adhesión general al decreto de desregulación nacional que se integra con el dec. reglamentario 7/92 y que sirve como directiva de interpretación y complemento de aquél -dada su misma jerarquía-, circunstancias que no habilitan al dec. 2919/92 para avanzar sobre las disposiciones de la ley 6200, no apareciendo claro que el Poder Ejecutivo Provincial tenga, por sí, facultades para discernir registros notariales como lo hizo.
Señala que el art. 12 del dec. 2284/91 Poder Ejecutivo Nacional establece dos situaciones diferentes cuando -párr. 1°- deja sin efecto en todo el territorio de la Nación las limitaciones al ejercicio de las profesiones universitarias y no universitarias; luego -párr. 2°-, deja sin efecto las limitaciones cuantitativas de la ley 12.990, y a continuación -párr. 3°- pone a cargo del Ministerio de Justicia el dictado de las disposiciones reglamentarias. Entiende el recurrente que existe en la norma una clara discriminación respecto de la ley 12.990 que regula las funciones del notariado, diferenciación que -afirma- no es caprichosa y se ajusta a la calidad de funcionario público del escribano cuando da fe de los actos y contratos, sin perjuicio de la actividad profesional que ejercita. Por ello -concluye- lo que la norma nacional deroga son las restricciones cuantitativas y, proyectado ello a la provincia a través de la ley 8622, la innovación no puede ir más allá del número de registros ni avanzar sobre las condiciones garantizadoras de la idoneidad del escribano, prueba de lo cual es el dictado de la resolución ministerial y del dec. 7/92.
Reflexiona que si el criterio de interpretación fuera el de la desregulación absoluta, el interesado no necesitaría de un decreto para instalar un registro y el Ejecutivo carecería de facultades para discernirlos.
Manifiesta que, a contrario de lo sostenido por la sentenciante, el acto administrativo cuestionado no ha sido consentido por su parte que ha planteado recurso de revocatoria en sede administrativa contra el dec. 2919/92.
Destaca que los argumentos expuestos resultan útiles para refutar las conclusiones sentenciales sobre la idoneidad de la vía de la acción de ejecución para restablecer el ejercicio del derecho de los accionantes.
Finalmente, puntualiza los planteos nulificantes que han sido reseñados al tratar la cuestión primera; se agravia por la regulación de honorarios de ambas partes efectuada en la instancia anterior, la que considera elevada y desvinculada de las pautas previstas en el art. 3° de la ley 7046, y formula reserva del caso federal.
III. Por su parte, todas las accionantes-recurridas han presentado sus respectivos memoriales en esta instancia ponderando las conclusiones de la sentencia recurrida y aportando argumentos de contradicción a la tesitura sustentada por la apelante, bregando por la confirmación del fallo impugnado.
IV. A su turno, el Fiscal del Superior Tribunal, doctor Morales, en meduloso dictamen se expide por el rechazo de los recursos de apelación interpuestos.
Sobre la legitimación del Colegio de Escribanos para ser demandado mediante la acción de ejecución sostiene, en síntesis, que el criterio interpretativo del sentido que el legislador ha dado a la expresión "funcionario o corporación pública de carácter administrativo" debe ser lo suficientemente amplio, dada la naturaleza y el objeto de la acción, para evitar que, por vía de estériles rigorismos formales, se produzca la frustración de aquellos derechos fundamentales a los que la ley acuerda acceso. Afirma que el Colegio de Escribanos puede ser demandado mediante las acciones previstas en los arts. 25 y 26 de la ley de procedimientos constitucionales cuando -como en el caso- la acción u omisión que motiva la demanda ha sido efectuada por el Colegio en su carácter de persona de derecho público y en ocasión o con motivo del ejercicio de alguna de las funciones de gobierno de la matrícula y contralor del ejercicio de la profesión notarial en la provincia (por delegación estatal) que la ley 6200 le ha acordado; y, en el sub examen se trata de la denuncia de la omisión del Colegio de realizar los actos previos necesarios para que los titulares de los registros creados por el dec. 2919, puedan iniciar su actividad profesional.
En punto a la norma que el Colegio habría incumplido, considera inconducente la discusión sobre la admisibilidad de la promoción de la acción por violación o incumplimiento de decretos del Poder Ejecutivo Provincial, a tenor de los arts. 25 y 26, ley de procedimientos constitucionales, porque en el caso la ilegalidad de la omisión cuestionada no fincaría en desoír lo ordenado en el 2919, sino en la falta de cumplimiento de los deberes establecidos en la ley 6200 y que surjan a partir del acto administrativo por el que el Poder Ejecutivo Provincial otorga registro notarial a alguien.
Señala que el Colegio se negó a tomar el juramento previsto en el art. 25, inc. c, del dec.-ley 6200, ratificado por ley 7504, a los actores, justificando su actitud en la supuesta ilegalidad del dec. 2919, surgiendo claro el incumplimiento por parte de la demandada a expresar disposiciones contenidas en la ley 6200 que prevén la obligación de registrar la firma y sello y tomar juramento a los designados titulares de registro y su consecuente habilitación de protocolo (art. 25). Tal obligación se torna operativa cuando el Poder Ejecutivo comunica al Colegio el otorgamiento de un registro notarial a un escribano determinado, lo que en el caso ocurrió con el dec. 2919.
Analiza los caracteres fundamentales de los actos administrativos: presunción de legitimidad y ejecutoriedad, y concluye que el dec. 2919 satisface los recaudos exigibles para considerarlo provisto de tales caracteres. Agrega que la discusión por las discrepancias entre el Colegio y el Poder Ejecutivo Provincial sobre la vigencia o no de todos los requisitos contemplados en el art. 22 de la ley 6200, excede el marco del presente juicio, como también lo excede el planteo de inconstitucionalidad del art. 12 del dec. nacional de desregulación; lo primero, porque tratándose en el caso de la omisión por parte del Colegio del cumplimiento de una obligación impuesta por ley, no corresponde entrar a considerar otras cuestiones cuando su tratamiento jurisdiccional resulta, por su complejidad, impropio del procedimiento sumarísimo regulado en la ley de procedimiento constitucional, además que ello implicaría la necesidad de expedirse sobre la validez o nulidad del dec. 2919 -asunto que, aún vinculado al de autos, no impide su tratamiento en procesos diferentes-, máxime que tal supuesto conlleva la necesaria intervención del órgano estatal del cual emanó el acto administrativo cuestionado. Lo segundo -inconstitucionalidad del decreto nacional-, la impugnación dirigida a su forma de instrumentación y el cuestionamiento relativo a la existencia de las condiciones que justifiquen una norma de "necesidad y urgencia", indica que el tema -por su complejidad fáctica y jurídica- no puede ser abordado en un proceso de la naturaleza del presente.
Entiende que la acción promovida por los escribanos a quienes el Poder Ejecutivo Provincial les otorgara registro notarial es procedente, porque la omisión del Colegio de efectuar los actos establecidos por la ley 6200 -art. 25- contraría la misma, tornándose ilegítima.
Por último, resta relevancia a la falta de publicación del dec. 2919 hasta el 27/7/92, atendiendo a que, tratándose de un acto de alcance particular o individual, su publicidad o comunicación se logra mediante su notificación por medio idóneo, debiendo admitirse como tal la que resulte de algún comportamiento del administrado o interesado del que surja indubitablemente que éste hallábase enterado de la resolución o decisión respectiva, situación que se compadece con lo que surge de la nota que presentaron los escribanos solicitando la fijación de día y hora para jurar, de la carta documento que le remitieron al Colegio y, fundamentalmente, del texto de la documental con la que éste les respondiera.
Se inclina, consecuentemente, por la confirmación de la sentencia apelada, por los fundamentos invocados en su dictamen.
V. Sintetizadas como antecede las posturas de las partes y del Ministerio Fiscal, a fin de lograr una mayor claridad expositiva sobre el problema que nos ocupa, estimo necesario reseñar brevemente los hechos no controvertidos de la causa, con referencia a los cuales deberá efectuarse todo el análisis del conflicto traído a conocimiento del tribunal.
En ese orden de ideas, corresponde anotar:
1. A instancia de los escribanos Marta María del Huerto Alarcón, María I. Boari, Carlos A. Vega, Teresa María del Huerto Orué, María I. Gaviola de Bonacossa, Alicia V. Federik, Ana. E. María del Carmen Bueno de Grimaux, Viviana Fanny Guibert, Mirta D. Martino de González, María Elena Bruno, Marta Graciela Pérez de Collaud, Clara Haydée Gerez de Facello, Ana María González y Juan Carlos Grubert, el Poder Ejecutivo de la Provincia, por dec. 2919 MGJE, del 23/6/92, crea los respectivos registros notariales y los designa como titulares de los mismos, sin el requisito de concurso previo en el entendimiento de que la sanción de la ley 8622 implicó la derogación parcial del dec.-ley 6200, del que se encuentran vigentes todos los requisitos contenidos en el art. 22, salvo el establecido en el inc. d -haber triunfado en el concurso de antecedentes y oposición-, dejando expresa constancia que para entrar en el ejercicio de la función notarial, los designados deberán cumplir con lo preceptuado en el art. 25 del dec.-ley 6200/78, ratificado por ley 7504 (cftr.: art. 6°, dec. 2919/92).
2. Los escribanos mencionados se dirigen al Presidente del Colegio de Escribanos de Entre Ríos invocando la titularidad de registro notarial que surge del decreto aludido y piden se cumplimente lo prescripto en los arts. 22, incs. a, b y c, y 25 del dec.-ley 6200, ratificado por ley 7504, fijándose día y hora para prestar juramento de ley.
3. Ante el silencio del Colegio Profesional, se le intima el cumplimiento de lo interesado en el plazo de 48 horas.
4. A tal intimación el Colegio responde comunicando que el 13/7/92 se interpuso ante el Poder Ejecutivo Provincial recurso de revocatoria contra el dec. 2919/92 con fundamento en su manifiesta, absoluta e insanable nulidad e ilegitimidad, peticionándose la suspensión de la ejecutoriedad del acto; en consecuencia, no procederá a tomar los juramentos solicitados hasta tanto se resuelva el recurso interpuesto.
5. Así, considerando violados los derechos de propiedad y de ejercicio profesional (arts. 17 y 14, Constitución Nacional) los antenombrados escribanos interponen acción de ejecución (art. 25, 8369) contra el mencionado colegio profesional, interesando se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 25 del dec.-ley 6200; pretensión que fuera íntegramente acogida en primera instancia.
VI. Ingresando al examen de los planteos articulados, es menester analizar en primer término los relativos a la falta de legitimación pasiva y a la inadmisibilidad de la acción que formula el recurrente.
a) En tal sentido, sostener que el Colegio de Escribanos de Entre Ríos, cuando está reclamando para sí la preservación de ciertos actos propios del ejercicio de control de la matrícula, no actúa como corporación pública de carácter administrativo -en los términos del art. 25 de la ley 8369-, constituye una virtual contradictio in adjectio. Pareciera, nada menos, la negación de su razón de ser como "persona de derecho público" (art. 1°, dec.-ley 6200/78, ratif. por ley 7504) que -más allá de los reparos que semejante terminología pueda merecernos en la actualidad- ejerce en ese carácter y por delegación estatal las atribuciones de superintendencia del notariado previstas en el art. 4° de la referida ley orgánica; es especial y específicamente, la de gobierno y control de la matrícula notarial (art. cit., ap. I, inc. f).
Si el propio presidente de la entidad niega tal carácter a la misma, da pié a interpretar -con base en la doctrina de los propios actos- que implícitamente está renegando de la capacidad legal de la corporación para ejercer por delegación de su titular aquellas atribuciones propias del Estado.
Pero, sin perjuicio de ello, la actitud asumida en el aspecto bajo examen por la accionada-recurrente, se presenta como poco seria desde que desconoce sus anteriores intervenciones como sujeto pasivo en procesos similares al de autos que han tramitado por ante este mismo tribunal (cftr.: "Cavallaro, Antonio G. y otros s/Acción de Amparo", causa 2427/90; "Vítor, Mario E. c/C.E.E.R. y otros - Acción de amparo", causa Nº 2405/90, entre otras), sin repararen la doctrina emergente del fallo -relativamente reciente- dictado en la citada causa "Vítor" (cftr.: S.T.J., sala penal, 10/9/90, L.S. 1990, f° 359/370) en el que, analizando un idéntico cuestionamiento, sostuve -en concordancia con la opinión Fiscal y con la adhesión sin reservas de mis colegas doctores Carlos A. Chiara Díaz y Venus B. Caminoa- que "...sin perjuicio de la equívoca doble personalidad que la ley le reconoce al Colegio de Escribanos de Entre Ríos (art. 1°, dec.-ley 6200/78, ratificado por ley 7504), es indudable que dicha entidad, dentro de la clasificación elaborada por la doctrina, debe ubicarse como una "corporación"; es decir, persona jurídica pública "no estatal"; la misma actúa generalmente en la órbita del derecho privado, pero también lo hace en la del derecho público en cuanto al Estado le confiere competencias de esta índole y ejerce funciones administrativas por delegación, en cuyo caso emite actos administrativos y forma parte de la Administración Pública en sentido objetivo (cfme. Dromi, ob. cit., pág. 420; Gordillo, ob. loe. cit.). Es particularmente una función propia del Estado ejercer el denominado "Poder de Policía" a través de la reglamentación por ley del ejercicio de los derechos (art. 14, Constitución Nacional) y ese "Poder de Policía" sobre la actividad profesional de los escribanos, mediante el gobierno y control de la matrícula, es parcialmente delegado por el Poder Ejecutivo al Colegio de Escribanos de Entre Ríos, conforme se infiere de la normativa contenida en el dec.-ley 6200/78, ratificado por ley 7504, y cuando esta entidad ejecuta actos concernientes a tales facultades administrativas delegadas, actúa como ente administrativo, o para expresarlo en la terminología del Constituyente, como "corporación pública de carácter administrativo", siendo por consiguiente procedente la vía procesal del amparo prevista en los arts. 26 y 27 de la Constitución Provincial contra tales actos..." (cfr.: L.S. cit., f° 366/vta.).
Dicho criterio es coincidente con el sustentado por Néstor P. Sagúes, quien expresa: "En determinados supuestos -no frecuentes-, personas o asociaciones particulares pueden llegar a desempeñar funciones públicas. Ello ocurre en distintos casos, como...cuando, por ejemplo, se delegan en entidades (profesionales, gremiales), atribuciones de policía profesional (admisión y cancelación de matrículas para el ejercicio de determinada carrera, regulación de los aranceles mínimos de esa actividad, etc.)... El particular que desempeña una función pública, cumple obviamente un rol público, y sus decisiones se desenvuelven con la tónica y la operatividad de la autoridad pública. Ejerce además, sea por delegación o por transferencia, atribuciones públicas; sustancialmente, su conducta impacta en el mundo exterior más como apéndice del Estado, que como sujeto privado. Si bien, en resumen, el particular en ejercicio de función pública es un ente híbrido, su quehacer se aproxima más al de la autoridad pública. De ahí que las razones expuestas para apartar los actos de particulares de la ley 16.986 no sean aplicables al caso que consideramos. Rige, pues, en tales hipótesis, la ley nacional de amparo" (cftr.: aut. cit., "Derecho Procesal Constitucional -acción de Amparo", t. 3, ps. 94/5, Ed. Astrea, 3° ed., Buenos Aires, 1991).
La reafirmación de tales consideraciones resulta absolutamente pertinente en el caso bajo examen y me exime de mayores argumentaciones para propiciar la desestimación del planteo de falta de legitimación pasiva analizado.
b) Entiende el apelante que es inadmisible la vía escogida en razón de que el supuesto debe ser su cargo, cuyo incumplimiento denuncian los actores, no emerge de una ley u ordenanza (art. 25, ley 8369), sino de un decreto del Poder Ejecutivo (dec. 2919/92 MGJE), lo cual divorciaría la situación fáctica de autos con el presupuesto formal de procedencia de la acción contemplado en la ley de procedimientos constitucionales.
Este tribunal, reiteradamente se ha expedido acogiendo la mayor amplitud interpretativa de las normas que regulan la procedencia de los remedios excepcionales consagrados en los arts. 26 y 27 de la Constitución de Entre Ríos, teniendo, para ello, en consideración esa distintiva naturaleza constitucional del instituto, al que el Constituyente ha querido darle la mayor amplitud en la tutela de los derechos y garantías individuales, para un eficaz cumplimiento de tal finalidad frente a los actos de poder, fundamentalmente del Estado (cfme.: S.T.J., sala penal, 25/9/90, "Gómez, Adrián s/amparo", L.S. 1990, f° 392; ídem, 21/11/91, "Cremon, Armando J. c. P.E.P. - Acción de Amparo", L.S. 1991, f° 388), de lo cual es dable concluir que la interpretación de los términos "ley u ordenanza" contenidos en los artículos citados, no puede responder a un criterio restrictivo o de taxatividad, sino que conforme al espíritu que preside la institución, su naturaleza, su objeto y su finalidad, debe necesariamente entenderse que el legislador no empleó tales Vocablos en sentido formal, sino evidentemente en su sentido material; es decir, por el contenido o esencia del acto, con prescindencia del órgano que lo emite y de la forma con que se reviste. Se refiere así el Constituyente tanto a la ley, propiamente dicha, como a los decretos, resoluciones, reglamentos, etc., de los cuales emerja la imposición de un deber o de una prohibición concreta a un funcionario o una corporación pública de carácter administrativo.
Mas, sin perjuicio de ello, es menester precisar -como bien lo indica el Ministerio Fiscal- que la hipótesis de incumplimiento denunciada en autos no se refiere a un deber del Colegio demandado emergente del dec. 2919/92, sino que el deber que se denuncia incumplido surge en la especie de la ley de organización de notariado (dec.-ley 6200/78, ratif. por ley 7504).
En efecto, si nos detenemos a examinar las disposiciones contenidas en el decreto de marras, advertiremos que -en lo que aquí interesa- el mismo se limita a crear los registros notariales solicitados fijándoles sus respectivas competencias territoriales y a designar sus titulares. Contrariamente a lo argumentado por la accionada, no le impone deber alguno a la misma, sino que es a los escribanos designados titulares de los respectivos registros y como condición habilitante del ejercicio profesional, a quienes impone en su art. 6° el deber de cumplir lo preceptuado en el art. 25 del dec.-ley 6200/78, ratificado por ley 7504. Y, cuando estos se presentan a la corporación profesional para cumplimentar lo allí dispuesto, ésta se niega, omitiendo cumplir -en todo caso- los deberes de superintendencia que le competen, conforme a lo dispuesto en el art. 4°, ap. I, inc. f°, de la mencionada ley, impidiéndoles satisfacer los requisitos del art. 25 del mismo cuerpo legal.
En consecuencia, ninguna duda puede caber acerca de la concurrencia, en el caso, de los presupuestos formales de procedencia de la acción intentada contemplados en el art. 25° de la ley 8369, que no hace más que transcribir textualmente - en el aspecto cuestionado- los términos empleados por el Constituyente en el art. 26 de la Carta local.
VII. Superados los obstáculos formales opuestos por el recurrente a la admisibilidad de la acción, corresponde adentrarse al meollo del conflicto traído a decisión del tribunal, para lo cual es necesario, previamente, desbrozar la maraña argumental tejida enderredor del objeto procesal, fijando el mismo con claridad para poder, de tal manera, expedirse con un mínimo de precisión sobre las pretensiones deducidas.
A tal fin, es indudable que deben desecharse los análisis de constitucionalidad, eficacia y validez interesados por la recurrente respecto del dec. 2284/91 P.E.N., de la ley provincial Nº 8622 y del dec. 2919/92 MGJE, porque ellos resultan por entero ajenos al supuesto de incumplimiento del deber legal emergente del dec.-ley 6200/78, ratificado por ley 7504 que se le atribuye en autos al Colegio de Escribanos de Entre Ríos y que conforma el marco estricto del objeto procesal sobre el que aquí se debe debatir.
No es posible, como lo señala el Fiscal, pretender discutir en este proceso la constitucionalidad del decreto nacional de desregulación porque no está en juego la aplicación de su normativa que, en última instancia, sirve de remoto antecedente fundante del dec. 2919/92, pero a través de la adhesión efectivizada por ley de la provincia 8622 -antecedente fundante inmediato-; por tanto, los reparos invocados por el apelante en punto a la ilegitimidad del mismo como instrumento modificatorio de leyes, dada su inferior jerarquía normativa y con relación a la eventual inexistencia de los presupuestos de "necesidad y urgencia", sin perjuicio de que su complejidad fáctica y jurídica lo excluyen como materia de debate dentro del limitado marco de alegación y prueba característico del proceso de amparo, cabe apuntar que tal debate podría ser eventualmente propuesto con relación a la incidencia de dicha normativa respecto del ejercicio profesional de los escribanos de registro en Capital Federal y Territorios Nacionales, donde también podrían confrontarse los motivos y efectos de la denominada por el recurrente "Resolución Arslanian" y del dec. 7/92 Poder Ejecutivo Nacional consecuente; pero de ninguna manera tal discusión puede trasladarse al ámbito de la Provincia de Entre Ríos donde las disposiciones desregulatorias de aquél son receptadas a través de una ley formal emanada de la Legislatura local y promulgada conforme a la Constitución Provincial, con lo que el controvertido contenido de la misma, en tanto no repugne a la Ley Fundamental, se convierte aquí en materia ajena al contralor jurisdiccional y, aún en caso de contradicción con la norma constitucional, devendría inadmisible su examen en este proceso, por no ser la norma aplicable al caso, sino sólo la que fundamenta el acto administrativo de creación y titularización de los registros notariales por el Poder Ejecutivo -dec. 2919/92-, cuya legitimidad y validez tampoco puede ser materia de análisis en el presente litigio al no formar parte de su objeto y carecer el proceso de la necesaria integración con el órgano emitente como parte.
De tal modo, sólo podría aparecer justificado el proceder omisivo de la accionada si ese acto administrativo adoleciera, en forma palmaria y manifiesta, de sus caracteres de presunción de legitimidad y de ejecutoriedad; extremo éste que no se verifica en el sub examine, conforme lo analiza puntillosamente el Ministerio Fiscal en su dictamen, habida cuenta que el mismo emana de autoridad competente a la luz de lo previsto en el art. 14 del dec.-ley 6200/78, ratificado por ley 7504, y conforme a la eliminación de las restricciones cuantitativas para el ejercicio de las profesiones que contempla la ley 8622 al receptar las prescripciones del art. 12 del dec. 2284/91 PEN, lo cual autoriza la razonable interpretación efectuada en los considerandos del dec. 2919/92 acerca de la tácita derogación de las normas que establecen el requisito del concurso para acceder a un registro notarial en el dec.-ley 6200/78 por efecto de la ley posterior 8622, no conllevando ello renuncia alguna por parte del Poder Ejecutivo Provincial de sus facultades reservadas de ejercicio del poder de policía en el ámbito de la Provincia; reuniendo también el acto en cuestión los recaudos formales extrínsecos esenciales para su validez, tales como sus elementos subjetivo, causa, objeto, forma y finalidad (cfme.: Cassagne, J.C., "Derecho Administrativo", t. II, p. 118, 3§ ed., Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires 1991), con lo cual aquellas reservas en punto de su legitimidad que pueda albergar el Colegio de Escribanos de Entre Ríos y los hipotéticos agravios que de ellas puedan derivar para el mismo, resultan inoponibles a los terceros beneficiarios del acto administrativo que, hasta aquí, goza de presunción de legitimidad y ejecutoriedad, y sólo podrá hacerlas valer -en caso de ser titular de un interés legítimo- en un procedimiento de impugnación específica del acto, en el que tengan oportunidad de intervenir y ejercer su derecho de defensa la Administración y los restantes interesados en favor de los cuales el acto crea derechos subjetivos. No pudiendo obstaculizarse su ejecutoriedad con la mera manifestación de su voluntad impugnativa o la invocación de la iniciación del trámite pertinente ni con el ejercicio -en sede administrativa o judicial- de una pretensión suspensiva de sus efectos, sobre la que aún no haya recaído decisión favorable.
Por lo demás, la invocada falta de publicación del acto administrativo no es óbice para su ejecutoriedad desde que posee alcance individual y cobra publicidad a través de la notificación -en principio personal-, y se considera también cumplimentada cuando surge demostrado que las personas -físicas o jurídicas- han tomado conocimiento del acto administrativo, aún sin hallarse notificadas; evidenciándose en autos el pleno conocimiento del dec. 2919/92 por parte del Colegio de Escribanos, a través de sus propias manifestaciones volcadas en las contestaciones dirigidas a los actores denegando la fijación de día y hora para recibirles juramento y cumplimentar las demás formalidades condicionantes de la habilitación para el ejercicio profesional, haciendo saber en tales instrumentos de la interposición de recursos administrativos con petición de la suspensión de su ejecutoriedad contra el mencionado decreto; situación que por sí acredita claramente el pleno conocimiento del acto por parte de la entidad profesional apelante con anterioridad a su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia y en tiempo oportuno para satisfacer la pretensión de los escribanos interesados.
VIII. Lo precedentemente expuesto me lleva a propiciar la desestimación, también, de los agravios expuestos por la apelante sobre el fondo del asunto sometido a litigio que queda configurado solamente por la negativa del Colegio de Escribanos de Entre Ríos a recibir juramento y cumplimentar los demás requisitos habilitantes del ejercicio profesional a los escribanos en favor de los cuales el dec. 2919/92 MGJE crea registros notariales y los titulariza.
Tal actitud omisiva de la corporación profesional aludida implica el incumplimiento de deberes expresamente determinados en los arts. 4°, ap. I, inc. f°, y 25° de la ley de organización del notariado (dec.-ley 6200/78, ratif. por ley 7504), ocasionando evidente perjuicio material y moral a aquellos en cuyo interés debió ejecutarse el acto, con afectación de sus derechos de propiedad y de trabajar, garantizados expresamente por la Constitución Nacional en sus arts. 17 y 14, respectivamente; lo cual torna procedente la acción de ejecución interpuesta por Marta María del Huerto Alarcón, María I. Boari, Carlos A. Vega, Teresa María del Huerto Orué, María I. Gaviola de Bonacossa, Alicia V. Federik, Ana E. María del Carmen Bueno de Grimaux, Viviana F. Guibert, Mirta D. Martino de González, María E. Bruno, Marta G. Pérez de Collaud, Clara H. Gerez de Facello, Ana M. González y Juan C. Grubert, contra el Colegio de Escribanos de Entre Ríos, en función de lo dispuesto en el art. 25 de la ley 8369, demostrando que el resolutorio apelado -en lo relativo al fondo de la cuestión decidida- resulta ajustado a derecho y debe -en el aspecto indicado- confirmarse, por los fundamentos vertidos en el presente.
IX. He de referirme brevemente a la sorpresa invocada por la recurrente en punto al efecto devolutivo con que le fuera concedido el recurso interpuesto desoyéndose su pretensión suspensiva de los efectos del acto administrativo, y sólo lo haré para señalar el grave error en que se incurre con semejante manifestación que denota una absoluta inobservancia de lo establecido en el art. 15° de la ley 8369 que expresa y exclusivamente atribuye efecto devolutivo al recurso deducido por la accionada, colocando -también en forma expresa- en cabeza del tribunal ad quem la facultad de suspender la decisión recurrida, con lo que tal pretensión de la demandada debió articularse ante este tribunal, sin que pueda ser "sorprendida" por la correcta concesión del recurso decidida por la a quo, ajustada en un todo a la letra de la ley.
X. Consecuentemente, sólo resta examinar lo atinente a la regulación de honorarios profesionales efectuada en la instancia anterior y que ha sido motivo de agravio por la apelante.
Si bien es verdad que la sentenciante no fundamenta específicamente sus decisiones en materia arancelaria en los artículos correspondientes del dec.-ley 7046/82, ratificado por ley 7503, determina los emolumentos de los letrados de la parte actora triunfante -en cada caso- en la suma de $ 1.000,00 y los del letrado de la accionada vencida en $ 930,00, salvo en los juicios promovidos por María I. Boari, Carlos A. Vega y Juan C. Grubert, en cuyos casos al letrado de la vencida se le fijó la suma de $ 1.000,00, lo cual equivale a 110 juristas en cada caso para los letrados de la actora y para el de la demandada 102 juristas en los primeros y 110 en los segundos; ubicándose la estimación de la a quo dentro de los márgenes de la escala legal prevista en el art. 91, 2° párr., de la ley de aranceles, resultando razonable su apreciación a la luz de las disposiciones de los arts. 2°, 3° -en especial sus incs. b, c, d, e, f, j y k-, 14, 16, 61 y 63, teniendo en cuenta las especiales particularidades de cada proceso.
Ello así, hace caer por su propio peso el embate impugnativo formulado, cuya desestimación también dejo propiciada.
XI. En resumen, según lo he ido consignando en los párrafos precedentes, es dable concluir que el embate impugnativo formulado por la parte accionada no puede merecer auspicio en ninguno de los aspectos contemplados y debe ser íntegramente rechazado, confirmándose los decisorios apelados por los fundamentos del presente.
Así voto.
El doctor Carlín dijo:
Coincido con el excelente voto del doctor Carubia, al que adhiero sin dubitación.
Sólo deseo apuntar, a mayor abundamiento, lo siguiente:
a) En ejercicio de sus facultades constitucionales propias (arts. 5, 104, 105 y concs. de la Carta Magna) la Provincia de Entre Ríos ha dictado la ley 8622, mediante la cual ha adoptado como norma de derecho público local de las disposiciones del dec. 2284/91 dictado por el Poder Ejecutivo Nacional.
Como consecuencia de ello, y en lo que es materia de debate en autos, la fuente normativa es el aludido cuerpo legal, sancionado por la Legislatura de Entre Ríos en ejercicio de incuestionables atribuciones conferidas a la misma por nuestra Constitución Provincial y que, promulgado por el Poder Ejecutivo, se publicó en el boletín Oficial del 8 de enero de 1992.
No resultan audibles los agravios vinculados a las potestades del Presidente de la Nación para la expedición del citado dec. 2284/91 desde que la fuente normativa no emana de aquel decreto en forma inmediata, sino de la mencionada ley local de adhesión.
La reglamentación por el Poder Administrador de las disposiciones del mencionado cuerpo normativo en el orden nacional carecen de virtualidad imperativa en el ámbito provincial. Ello así, porque el propio Estado central -aun cuando pretendió federalizar el régimen desregulatorio que él estableció- no dejó de advertir que, en lo pertinente al caso en examen, se trataba de materia no delegada por las provincias al gobierno nacional. De ahí que haya invitado a los Estados locales a adherir al sistema que implantaba (art. 119, dec. 2284/91).
De esa manera, el enmarcamiento debe hacerse dentro del cuadro de la ley 8622, tal como lo puntualiza el vocal de primer voto.
b) Si admitimos el ejercicio provincial del poder de policía profesional y la normación que del notariado se efectúa por el dec.-ley 6200, asimismo que dicha ley no puede colisionar con el nuevo régimen desregulatorio instituido por la ley 8622 por aplicación de la regla "lex fortiori derogat lex priori" tendremos conformado el ámbito normativo dentro del cual habrá de resolverse la questio juris.
Se impone advertir esa subsunción legal del problema dentro del marco que legalmente lo entorna, en mérito a que, establecido que quedan sin efecto todas las limitaciones al ejercicio de las profesiones universitarias o no universitarias, incluyendo las limitaciones cuantitativas de cualquier índole, que se manifiesten a través de prohibiciones y otras formas de restricciones de la entrada a la actividad de profesionales legalmente habilitados para el ejercicio de su profesión (art. 12, dec.-nacional 2284/91, adoptado por ley 8622), puede la reglamentación tornar más flexible tal desregulación, como dice la recurrente que se operó por vía de resolución ministerial -dictada por delegación normativa- en el ámbito de la Capital Federal y Territorio Nacional. Ello, sin embargo, no ha ocurrido en la Provincia de Entre Ríos, donde se ha ejecutado la ley dentro de una concepción rígida de aquella modalidad desregulatoria.
La decisión acerca de esa modalidad incumbe a la ley (Poder Legislativo) y a su ejecución (Poder Ejecutivo), sin que quepa -en el caso- alterar tal política por vía sentencial, como lo pretende la demandada, ejerciendo los tribunales una atribución "jus condere".
c) Descartada por el sistema legal la posibilidad de toda restricción que importe la entrada en actividad de profesionales legalmente habilitados, conforme lo establecido por la ley 8622, no es dudosa la abrogación de cualquier dispositivo que expresa o larvadamente importe una limitación que contraríe la apertura efectuada por el nuevo régimen instituido.
En consecuencia, y como bien lo concluye en su dictamen el Fiscal del Tribunal y lo desarrolla con todo acierto el voto precedente, ejercida la facultad del art. 14 del dec.-ley 6200/78 por el Poder Ejecutivo, no puede obstaculizarse el decisorio por la recurrente, cualquiera sea el disfraz que se utilice para ello.
Por ello y los motivos que bien ha ponderado el colega que me ha precedido, adhiero al voto por la negativa y me pronuncio por la confirmación de los fallos recurridos.
El doctor Solari dijo:
En mi carácter de Presidente del Superior Tribunal de Justicia, en atención a la coincidencia de los votos precedentes y en uso de la facultad conferida por el art. 33, 2° párr., del dec.-ley 6902/82, modificado por ley 8422, me abstengo de votar en la presente cuestión.
3ª cuestión. - El doctor Carubia dijo:
Atendiendo a la forma en que se resuelve el asunto traído a decisión, conforme surge del tratamiento de las cuestiones anteriores, no se desprende de lo actuado razón alguna que justifique apartarse del principio general sobre distribución de costas previsto en el art. 21 de la ley 8369, en cuya virtud deben imponerse las correspondientes a la alzada en su totalidad, a la apelante vencida.
El doctor Carlín dijo:
Adhiero al voto que antecede por idénticos fundamentos.
El doctor Solari dijo:
En mi carácter de Presidente del Superior Tribunal de Justicia, en atención a la coincidencia de los votos precedentes y en uso de la facultad conferida por el art. 33, 2° párr. del dec.-ley 6902/82, modif. por ley 8422, me abstengo de votar en la presente cuestión.
Por los fundamentos del acuerdo que antecede y de conformidad con lo dictaminado por el Ministerio Fiscal, se resuelve: 1° Declarar que no existe nulidad. 2° Rechazar en todas sus partes los recursos de apelación interpuesto por el Colegio de Escribanos de Entre Ríos contra las sentencias de primera instancia dictadas en la presente causa y sus acumuladas acogiendo las acciones de ejecución deducidas por Marta M. del Huerto Alarcón, María I. Boari, Carlos A. Vega, Teresa M. del Huerto Orué, María I. Gaviola de Bonacossa, Alicia V. Federik, Ana E. María del Carmen Bueno de Grimaux, Viviana F. Guibert, Mirla D. Martino de González, María E. Bruno, Marta G. Pérez de Collaud, Clara H. Gerez de Facello, Ana M. González y Juan C. Grubert, contra el mencionado Colegio profesional, confirmando dicho resolutorios.
3° Imponer las costas de la alzada a la recurrente.
4° Tener presente las reservas; de caso federal formuladas por las partes. - Daniel O. Carubia. - Miguel A. Carlín. - Jesús E. Solari.
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La reglamentación del Poder Administrador del decreto 2284/91 (Adla, LI-D, 4058), en el orden nacional carece de virtualidad imperativa en el ámbito provincial. Ello porque el propio Estado central, aun cuando pretendió federalizar el régimen desregulatorio establecido, no dejó de advertir que se trataba de materia no delegada por las provincias al gobierno provincial. (Del voto del doctor Carlin).
Deben interpretarse con amplitud las normas que regulan la procedencia de los remedios excepcionales consagrados en los arts. 26 y 27 de la Constitución de Entre Ríos, por lo que los términos "ley u ordenanza" deben ser interpretados considerando que el legislador no empleó tales vocablos en sentido formal, sino en su sentido material, atendiendo al contenido o esencia del acto. Así, resultan alcanzados tanto la ley, como los decretos, resoluciones, etcétera.
TEXTO:
Paraná, septiembre 7 de 1992.
1ª ¿Existe nulidad?, 2ª ¿Son procedentes los recursos de apelación interpuestos? 3ª ¿Qué corresponde resolver sobre las costas causídicas?
1ª cuestión. - El doctor Carubia dijo:
I. Contra las sentencias de primera instancia dictadas en el presente expediente y en los trece similares que se han acumulado, el Colegio de Escribanos de Entre Ríos, representado por su Presidente -esc. Antonio Lagadari- y con patrocinio letrado -doctor Jorge Campos-, deduce sendos recursos de apelación de conformidad a lo normado por los arts. 15 y 16 de la ley de procedimientos constitucionales 8369.
II. Tal como lo prevé el mencionado art. 16, ley 8369, la articulación de ese medio impugnativo conlleva el de nulidad y, aun cuando las partes no hagan mérito de la existencia de vicios con entidad invalidante, el tribunal ad quem deberá examinar lo actuado en la etapa anterior y declarar ex-oficio las nulidades en que se haya podido incurrir durante su transcurso.
III. En el sub-caso la accionada-recurrente impugna de nulidad el pronunciamiento sentencial por omisión de pronunciamiento respecto de argumentos esenciales propuestos en la contestación de demanda que habrían sido ignorados en la sentencia, tales como la inconstitucionalidad del art. 12 del dec. 2284/91, la falta de publicación del dec. 2919/92 y el planteo de inadmisibilidad de la acción por tratarse de una compleja situación litigiosa que requiere un amplio debate que excede el marco limitado del procedimiento excepcional y extraordinario escogido.
En tanto, los accionantes y el Ministerio Público Fiscal no hacen mérito de vicios que requieran una sanción invalidante en esta Instancia.
IV. Examinadas las actuaciones producidas en la etapa anterior, no surge de las mismas la presencia de vicios de procedimiento con entidad suficiente para merecer una declaración oficiosa de nulidad y, en punto a los planteos formulados por la recurrente, si bien, de verificarse las falencias indicadas, podrían técnicamente concurrirá la invalidación del pronunciamiento sentencial impugnado, cabe advertir que la eventual existencia de los vicios señalados puede ser suficientemente subsanada a través de las amplias facultades revisorías que le atribuye al tribunal de alzada el efecto devolutivo del recurso concedido en autos y, pudiendo salvarse aquéllos mediante la revocación del decisorio atacado, resulta sobreabundante e innecesaria una sanción nulificante que redundaría en un exagerado rigor formal convirtiéndose en una nulidad por la nulidad misma, rechazada por los principios de especificidad e interpretación restrictiva que informan el instituto de las sanciones procesales.
En consecuencia, la respuesta a esta primera cuestión debe ser negativa. Así voto.
El doctor Carlín dijo:
Conforme lo establece el art. 16 de la ley de procedimientos constitucionales, el recurso de apelación deducido contra la sentencia de amparo implica también el de nulidad. Ello así, debe este tribunal ad quem examinar las actuaciones practicadas y declarar de oficio las nulidades que verificare.
Ni las partes ni el Ministerio Fiscal han reclamado la declaración de ellas. Los vicios apuntados por la recurrente en su memorial de queja no están dirigidos a la nulidad del pronunciamiento examine sino a su corrección por la vía de apelación, de ahí que concluya reclamando la revocación de la sentencia inferior.
Del examen practicado en los obrados no advierto deficiencias con entidad invalidante que lleven a esta sala a su declaración pudiendo los vicios atribuidos -de existir ellos- ser salvados en el ámbito ordinario de la apelación.
Por tales razones arribo también a la conclusión negativa con relación a la cuestión propuesta.
El doctor Solari dijo:
En mi carácter de presidente del Superior Tribunal de Justicia, en atención a la coincidencia de los votos precedentes y en uso de la facultad conferida por el art. 33, 2° párr., del dec.-ley 6902/82, modificado por ley 8422, me abstengo de votar en la presente cuestión.
2ª cuestión. - El doctor Carubia dijo:
I. Contra las sentencias de primera instancia dictadas por la jueza de Instrucción Nº 5 de Paraná, doctora de Rizzo, haciendo lugar a las respectivas acciones de ejecución deducidas por Marta María del Huerto Alarcón, María I. Boari, Carlos A. Vega, Teresa María del Huerto Orué, María I. Gaviola de Bonacossa, Alicia V. Federik, Ana E. María del Carmen Bueno de Grimaux, Viviana F. Guibert, Mirta D. Martino de González, María E. Bruno, Marta G. Pérez de Collaud, Clara H. Gerez de Facello, Ana M. González y Juan C. Grubert contra el Colegio de Escribanos de Entre Ríos, y ordenando a este último que proceda a tomar juramento de ley, registrar sello y firma y habilitar los protocolos de los escribanos accionantes, se alza la accionada interponiendo sendos recursos de apelación, mediante los cuales persigue la revocación de los fallos impugnados, con costas.
II. Si bien el recurrente sólo en algunos expedientes ha acompañado en tiempo y forma los memoriales conforme a la facultad que le otorga la norma del art. 16°, 2° párr., de la ley 8369, la acumulación que de la totalidad de ellos se ha dispuesto en virtud de su similitud, permite que aquéllos constituyan el sustento argumental de los agravios que a su parte le ocasiona el acogimiento en la Instancia Inferior de las acciones interpuestas en su contra.
Se agravia la accionada de la admisión por la a quo de la vía de ejecución como adecuada, sosteniendo que cae en arbitrariedad al desechar los argumentos de su parte relativos a que el presunto derecho invocado por los accionantes no nace de la ley ni de ordenanza determinada, sino que aparece referido a un dec. 2919/92 inidóneo para dar movimiento y ejercicio a la acción instaurada al no estar contemplado como tal en el art. 25 de la ley 8369, al tiempo que afirma el carácter restrictivo del remedio excepcional consagrado en la ley, impediente de interpretaciones analógicas y limitativo del principio "iura novit curia". Critica la solución adoptada por la sentenciante echando mano al precepto del art. 15 del Cód. Civil para llenar lo que estima una laguna del art. 25 de la ley 8369.
Cuestiona la extensión atribuida por la juzgadora a la ley 8622 que adhirió a la Provincia al decreto de desregulación 2284/91 y que no puede ir más allá de lo que dispone la norma nacional; en ese orden de ideas, señala que aquella ley no derogó ninguna norma provincial específica, lo que implica reconocer la vigencia de la ley 6200. Por tanto, el dec. 2919/92 es lesivo del ordenamiento jurídico y está fulminado de nulidad. De allí -sostiene- la ley 8622 ha establecido una adhesión general al decreto de desregulación, pero no ha creado a favor de las accionantes ningún derecho especial ni ha impuesto a la demandada un deber inmediato de acoger su pretensión.
Considera que la sentenciante no ha evaluado todos los elementos de juicio a su alcance al omitir sopesar la actitud adoptada sobre el particular por el Poder Ejecutivo Nacional -autor del dec. 2284/91 de desregulación- que integró su posición con la res. 1104/91 del Ministerio de Justicia -la denomina "resolución Arslanian"-, elevada a la jerarquía de decreto, mediante el Nº 7/92, a través de lo cual se disponen gravosas cargas para quien pretende acceder a un registro notarial, lo cual quita seriedad y juridicidad al planteo actoral acogido por la sentencia.
Entiende que la sentencia soslaya expedirse sobre su argumento referido a que el art. 25 de la ley 8369 avanza solamente sobre los deberes de las corporaciones públicas de carácter administrativo, calidad que no reviste el Colegio de Escribanos, inobservando la juzgadora la limitación de naturaleza objetiva impuesta aquí por la ley, ya que no siendo el Colegio de Escribanos una corporación pública de carácter administrativo, no es pertinente que se dirija en su contra la acción intentada.
Refiere que la ley 8622 establece una adhesión general al decreto de desregulación nacional que se integra con el dec. reglamentario 7/92 y que sirve como directiva de interpretación y complemento de aquél -dada su misma jerarquía-, circunstancias que no habilitan al dec. 2919/92 para avanzar sobre las disposiciones de la ley 6200, no apareciendo claro que el Poder Ejecutivo Provincial tenga, por sí, facultades para discernir registros notariales como lo hizo.
Señala que el art. 12 del dec. 2284/91 Poder Ejecutivo Nacional establece dos situaciones diferentes cuando -párr. 1°- deja sin efecto en todo el territorio de la Nación las limitaciones al ejercicio de las profesiones universitarias y no universitarias; luego -párr. 2°-, deja sin efecto las limitaciones cuantitativas de la ley 12.990, y a continuación -párr. 3°- pone a cargo del Ministerio de Justicia el dictado de las disposiciones reglamentarias. Entiende el recurrente que existe en la norma una clara discriminación respecto de la ley 12.990 que regula las funciones del notariado, diferenciación que -afirma- no es caprichosa y se ajusta a la calidad de funcionario público del escribano cuando da fe de los actos y contratos, sin perjuicio de la actividad profesional que ejercita. Por ello -concluye- lo que la norma nacional deroga son las restricciones cuantitativas y, proyectado ello a la provincia a través de la ley 8622, la innovación no puede ir más allá del número de registros ni avanzar sobre las condiciones garantizadoras de la idoneidad del escribano, prueba de lo cual es el dictado de la resolución ministerial y del dec. 7/92.
Reflexiona que si el criterio de interpretación fuera el de la desregulación absoluta, el interesado no necesitaría de un decreto para instalar un registro y el Ejecutivo carecería de facultades para discernirlos.
Manifiesta que, a contrario de lo sostenido por la sentenciante, el acto administrativo cuestionado no ha sido consentido por su parte que ha planteado recurso de revocatoria en sede administrativa contra el dec. 2919/92.
Destaca que los argumentos expuestos resultan útiles para refutar las conclusiones sentenciales sobre la idoneidad de la vía de la acción de ejecución para restablecer el ejercicio del derecho de los accionantes.
Finalmente, puntualiza los planteos nulificantes que han sido reseñados al tratar la cuestión primera; se agravia por la regulación de honorarios de ambas partes efectuada en la instancia anterior, la que considera elevada y desvinculada de las pautas previstas en el art. 3° de la ley 7046, y formula reserva del caso federal.
III. Por su parte, todas las accionantes-recurridas han presentado sus respectivos memoriales en esta instancia ponderando las conclusiones de la sentencia recurrida y aportando argumentos de contradicción a la tesitura sustentada por la apelante, bregando por la confirmación del fallo impugnado.
IV. A su turno, el Fiscal del Superior Tribunal, doctor Morales, en meduloso dictamen se expide por el rechazo de los recursos de apelación interpuestos.
Sobre la legitimación del Colegio de Escribanos para ser demandado mediante la acción de ejecución sostiene, en síntesis, que el criterio interpretativo del sentido que el legislador ha dado a la expresión "funcionario o corporación pública de carácter administrativo" debe ser lo suficientemente amplio, dada la naturaleza y el objeto de la acción, para evitar que, por vía de estériles rigorismos formales, se produzca la frustración de aquellos derechos fundamentales a los que la ley acuerda acceso. Afirma que el Colegio de Escribanos puede ser demandado mediante las acciones previstas en los arts. 25 y 26 de la ley de procedimientos constitucionales cuando -como en el caso- la acción u omisión que motiva la demanda ha sido efectuada por el Colegio en su carácter de persona de derecho público y en ocasión o con motivo del ejercicio de alguna de las funciones de gobierno de la matrícula y contralor del ejercicio de la profesión notarial en la provincia (por delegación estatal) que la ley 6200 le ha acordado; y, en el sub examen se trata de la denuncia de la omisión del Colegio de realizar los actos previos necesarios para que los titulares de los registros creados por el dec. 2919, puedan iniciar su actividad profesional.
En punto a la norma que el Colegio habría incumplido, considera inconducente la discusión sobre la admisibilidad de la promoción de la acción por violación o incumplimiento de decretos del Poder Ejecutivo Provincial, a tenor de los arts. 25 y 26, ley de procedimientos constitucionales, porque en el caso la ilegalidad de la omisión cuestionada no fincaría en desoír lo ordenado en el 2919, sino en la falta de cumplimiento de los deberes establecidos en la ley 6200 y que surjan a partir del acto administrativo por el que el Poder Ejecutivo Provincial otorga registro notarial a alguien.
Señala que el Colegio se negó a tomar el juramento previsto en el art. 25, inc. c, del dec.-ley 6200, ratificado por ley 7504, a los actores, justificando su actitud en la supuesta ilegalidad del dec. 2919, surgiendo claro el incumplimiento por parte de la demandada a expresar disposiciones contenidas en la ley 6200 que prevén la obligación de registrar la firma y sello y tomar juramento a los designados titulares de registro y su consecuente habilitación de protocolo (art. 25). Tal obligación se torna operativa cuando el Poder Ejecutivo comunica al Colegio el otorgamiento de un registro notarial a un escribano determinado, lo que en el caso ocurrió con el dec. 2919.
Analiza los caracteres fundamentales de los actos administrativos: presunción de legitimidad y ejecutoriedad, y concluye que el dec. 2919 satisface los recaudos exigibles para considerarlo provisto de tales caracteres. Agrega que la discusión por las discrepancias entre el Colegio y el Poder Ejecutivo Provincial sobre la vigencia o no de todos los requisitos contemplados en el art. 22 de la ley 6200, excede el marco del presente juicio, como también lo excede el planteo de inconstitucionalidad del art. 12 del dec. nacional de desregulación; lo primero, porque tratándose en el caso de la omisión por parte del Colegio del cumplimiento de una obligación impuesta por ley, no corresponde entrar a considerar otras cuestiones cuando su tratamiento jurisdiccional resulta, por su complejidad, impropio del procedimiento sumarísimo regulado en la ley de procedimiento constitucional, además que ello implicaría la necesidad de expedirse sobre la validez o nulidad del dec. 2919 -asunto que, aún vinculado al de autos, no impide su tratamiento en procesos diferentes-, máxime que tal supuesto conlleva la necesaria intervención del órgano estatal del cual emanó el acto administrativo cuestionado. Lo segundo -inconstitucionalidad del decreto nacional-, la impugnación dirigida a su forma de instrumentación y el cuestionamiento relativo a la existencia de las condiciones que justifiquen una norma de "necesidad y urgencia", indica que el tema -por su complejidad fáctica y jurídica- no puede ser abordado en un proceso de la naturaleza del presente.
Entiende que la acción promovida por los escribanos a quienes el Poder Ejecutivo Provincial les otorgara registro notarial es procedente, porque la omisión del Colegio de efectuar los actos establecidos por la ley 6200 -art. 25- contraría la misma, tornándose ilegítima.
Por último, resta relevancia a la falta de publicación del dec. 2919 hasta el 27/7/92, atendiendo a que, tratándose de un acto de alcance particular o individual, su publicidad o comunicación se logra mediante su notificación por medio idóneo, debiendo admitirse como tal la que resulte de algún comportamiento del administrado o interesado del que surja indubitablemente que éste hallábase enterado de la resolución o decisión respectiva, situación que se compadece con lo que surge de la nota que presentaron los escribanos solicitando la fijación de día y hora para jurar, de la carta documento que le remitieron al Colegio y, fundamentalmente, del texto de la documental con la que éste les respondiera.
Se inclina, consecuentemente, por la confirmación de la sentencia apelada, por los fundamentos invocados en su dictamen.
V. Sintetizadas como antecede las posturas de las partes y del Ministerio Fiscal, a fin de lograr una mayor claridad expositiva sobre el problema que nos ocupa, estimo necesario reseñar brevemente los hechos no controvertidos de la causa, con referencia a los cuales deberá efectuarse todo el análisis del conflicto traído a conocimiento del tribunal.
En ese orden de ideas, corresponde anotar:
1. A instancia de los escribanos Marta María del Huerto Alarcón, María I. Boari, Carlos A. Vega, Teresa María del Huerto Orué, María I. Gaviola de Bonacossa, Alicia V. Federik, Ana. E. María del Carmen Bueno de Grimaux, Viviana Fanny Guibert, Mirta D. Martino de González, María Elena Bruno, Marta Graciela Pérez de Collaud, Clara Haydée Gerez de Facello, Ana María González y Juan Carlos Grubert, el Poder Ejecutivo de la Provincia, por dec. 2919 MGJE, del 23/6/92, crea los respectivos registros notariales y los designa como titulares de los mismos, sin el requisito de concurso previo en el entendimiento de que la sanción de la ley 8622 implicó la derogación parcial del dec.-ley 6200, del que se encuentran vigentes todos los requisitos contenidos en el art. 22, salvo el establecido en el inc. d -haber triunfado en el concurso de antecedentes y oposición-, dejando expresa constancia que para entrar en el ejercicio de la función notarial, los designados deberán cumplir con lo preceptuado en el art. 25 del dec.-ley 6200/78, ratificado por ley 7504 (cftr.: art. 6°, dec. 2919/92).
2. Los escribanos mencionados se dirigen al Presidente del Colegio de Escribanos de Entre Ríos invocando la titularidad de registro notarial que surge del decreto aludido y piden se cumplimente lo prescripto en los arts. 22, incs. a, b y c, y 25 del dec.-ley 6200, ratificado por ley 7504, fijándose día y hora para prestar juramento de ley.
3. Ante el silencio del Colegio Profesional, se le intima el cumplimiento de lo interesado en el plazo de 48 horas.
4. A tal intimación el Colegio responde comunicando que el 13/7/92 se interpuso ante el Poder Ejecutivo Provincial recurso de revocatoria contra el dec. 2919/92 con fundamento en su manifiesta, absoluta e insanable nulidad e ilegitimidad, peticionándose la suspensión de la ejecutoriedad del acto; en consecuencia, no procederá a tomar los juramentos solicitados hasta tanto se resuelva el recurso interpuesto.
5. Así, considerando violados los derechos de propiedad y de ejercicio profesional (arts. 17 y 14, Constitución Nacional) los antenombrados escribanos interponen acción de ejecución (art. 25, 8369) contra el mencionado colegio profesional, interesando se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 25 del dec.-ley 6200; pretensión que fuera íntegramente acogida en primera instancia.
VI. Ingresando al examen de los planteos articulados, es menester analizar en primer término los relativos a la falta de legitimación pasiva y a la inadmisibilidad de la acción que formula el recurrente.
a) En tal sentido, sostener que el Colegio de Escribanos de Entre Ríos, cuando está reclamando para sí la preservación de ciertos actos propios del ejercicio de control de la matrícula, no actúa como corporación pública de carácter administrativo -en los términos del art. 25 de la ley 8369-, constituye una virtual contradictio in adjectio. Pareciera, nada menos, la negación de su razón de ser como "persona de derecho público" (art. 1°, dec.-ley 6200/78, ratif. por ley 7504) que -más allá de los reparos que semejante terminología pueda merecernos en la actualidad- ejerce en ese carácter y por delegación estatal las atribuciones de superintendencia del notariado previstas en el art. 4° de la referida ley orgánica; es especial y específicamente, la de gobierno y control de la matrícula notarial (art. cit., ap. I, inc. f).
Si el propio presidente de la entidad niega tal carácter a la misma, da pié a interpretar -con base en la doctrina de los propios actos- que implícitamente está renegando de la capacidad legal de la corporación para ejercer por delegación de su titular aquellas atribuciones propias del Estado.
Pero, sin perjuicio de ello, la actitud asumida en el aspecto bajo examen por la accionada-recurrente, se presenta como poco seria desde que desconoce sus anteriores intervenciones como sujeto pasivo en procesos similares al de autos que han tramitado por ante este mismo tribunal (cftr.: "Cavallaro, Antonio G. y otros s/Acción de Amparo", causa 2427/90; "Vítor, Mario E. c/C.E.E.R. y otros - Acción de amparo", causa Nº 2405/90, entre otras), sin repararen la doctrina emergente del fallo -relativamente reciente- dictado en la citada causa "Vítor" (cftr.: S.T.J., sala penal, 10/9/90, L.S. 1990, f° 359/370) en el que, analizando un idéntico cuestionamiento, sostuve -en concordancia con la opinión Fiscal y con la adhesión sin reservas de mis colegas doctores Carlos A. Chiara Díaz y Venus B. Caminoa- que "...sin perjuicio de la equívoca doble personalidad que la ley le reconoce al Colegio de Escribanos de Entre Ríos (art. 1°, dec.-ley 6200/78, ratificado por ley 7504), es indudable que dicha entidad, dentro de la clasificación elaborada por la doctrina, debe ubicarse como una "corporación"; es decir, persona jurídica pública "no estatal"; la misma actúa generalmente en la órbita del derecho privado, pero también lo hace en la del derecho público en cuanto al Estado le confiere competencias de esta índole y ejerce funciones administrativas por delegación, en cuyo caso emite actos administrativos y forma parte de la Administración Pública en sentido objetivo (cfme. Dromi, ob. cit., pág. 420; Gordillo, ob. loe. cit.). Es particularmente una función propia del Estado ejercer el denominado "Poder de Policía" a través de la reglamentación por ley del ejercicio de los derechos (art. 14, Constitución Nacional) y ese "Poder de Policía" sobre la actividad profesional de los escribanos, mediante el gobierno y control de la matrícula, es parcialmente delegado por el Poder Ejecutivo al Colegio de Escribanos de Entre Ríos, conforme se infiere de la normativa contenida en el dec.-ley 6200/78, ratificado por ley 7504, y cuando esta entidad ejecuta actos concernientes a tales facultades administrativas delegadas, actúa como ente administrativo, o para expresarlo en la terminología del Constituyente, como "corporación pública de carácter administrativo", siendo por consiguiente procedente la vía procesal del amparo prevista en los arts. 26 y 27 de la Constitución Provincial contra tales actos..." (cfr.: L.S. cit., f° 366/vta.).
Dicho criterio es coincidente con el sustentado por Néstor P. Sagúes, quien expresa: "En determinados supuestos -no frecuentes-, personas o asociaciones particulares pueden llegar a desempeñar funciones públicas. Ello ocurre en distintos casos, como...cuando, por ejemplo, se delegan en entidades (profesionales, gremiales), atribuciones de policía profesional (admisión y cancelación de matrículas para el ejercicio de determinada carrera, regulación de los aranceles mínimos de esa actividad, etc.)... El particular que desempeña una función pública, cumple obviamente un rol público, y sus decisiones se desenvuelven con la tónica y la operatividad de la autoridad pública. Ejerce además, sea por delegación o por transferencia, atribuciones públicas; sustancialmente, su conducta impacta en el mundo exterior más como apéndice del Estado, que como sujeto privado. Si bien, en resumen, el particular en ejercicio de función pública es un ente híbrido, su quehacer se aproxima más al de la autoridad pública. De ahí que las razones expuestas para apartar los actos de particulares de la ley 16.986 no sean aplicables al caso que consideramos. Rige, pues, en tales hipótesis, la ley nacional de amparo" (cftr.: aut. cit., "Derecho Procesal Constitucional -acción de Amparo", t. 3, ps. 94/5, Ed. Astrea, 3° ed., Buenos Aires, 1991).
La reafirmación de tales consideraciones resulta absolutamente pertinente en el caso bajo examen y me exime de mayores argumentaciones para propiciar la desestimación del planteo de falta de legitimación pasiva analizado.
b) Entiende el apelante que es inadmisible la vía escogida en razón de que el supuesto debe ser su cargo, cuyo incumplimiento denuncian los actores, no emerge de una ley u ordenanza (art. 25, ley 8369), sino de un decreto del Poder Ejecutivo (dec. 2919/92 MGJE), lo cual divorciaría la situación fáctica de autos con el presupuesto formal de procedencia de la acción contemplado en la ley de procedimientos constitucionales.
Este tribunal, reiteradamente se ha expedido acogiendo la mayor amplitud interpretativa de las normas que regulan la procedencia de los remedios excepcionales consagrados en los arts. 26 y 27 de la Constitución de Entre Ríos, teniendo, para ello, en consideración esa distintiva naturaleza constitucional del instituto, al que el Constituyente ha querido darle la mayor amplitud en la tutela de los derechos y garantías individuales, para un eficaz cumplimiento de tal finalidad frente a los actos de poder, fundamentalmente del Estado (cfme.: S.T.J., sala penal, 25/9/90, "Gómez, Adrián s/amparo", L.S. 1990, f° 392; ídem, 21/11/91, "Cremon, Armando J. c. P.E.P. - Acción de Amparo", L.S. 1991, f° 388), de lo cual es dable concluir que la interpretación de los términos "ley u ordenanza" contenidos en los artículos citados, no puede responder a un criterio restrictivo o de taxatividad, sino que conforme al espíritu que preside la institución, su naturaleza, su objeto y su finalidad, debe necesariamente entenderse que el legislador no empleó tales Vocablos en sentido formal, sino evidentemente en su sentido material; es decir, por el contenido o esencia del acto, con prescindencia del órgano que lo emite y de la forma con que se reviste. Se refiere así el Constituyente tanto a la ley, propiamente dicha, como a los decretos, resoluciones, reglamentos, etc., de los cuales emerja la imposición de un deber o de una prohibición concreta a un funcionario o una corporación pública de carácter administrativo.
Mas, sin perjuicio de ello, es menester precisar -como bien lo indica el Ministerio Fiscal- que la hipótesis de incumplimiento denunciada en autos no se refiere a un deber del Colegio demandado emergente del dec. 2919/92, sino que el deber que se denuncia incumplido surge en la especie de la ley de organización de notariado (dec.-ley 6200/78, ratif. por ley 7504).
En efecto, si nos detenemos a examinar las disposiciones contenidas en el decreto de marras, advertiremos que -en lo que aquí interesa- el mismo se limita a crear los registros notariales solicitados fijándoles sus respectivas competencias territoriales y a designar sus titulares. Contrariamente a lo argumentado por la accionada, no le impone deber alguno a la misma, sino que es a los escribanos designados titulares de los respectivos registros y como condición habilitante del ejercicio profesional, a quienes impone en su art. 6° el deber de cumplir lo preceptuado en el art. 25 del dec.-ley 6200/78, ratificado por ley 7504. Y, cuando estos se presentan a la corporación profesional para cumplimentar lo allí dispuesto, ésta se niega, omitiendo cumplir -en todo caso- los deberes de superintendencia que le competen, conforme a lo dispuesto en el art. 4°, ap. I, inc. f°, de la mencionada ley, impidiéndoles satisfacer los requisitos del art. 25 del mismo cuerpo legal.
En consecuencia, ninguna duda puede caber acerca de la concurrencia, en el caso, de los presupuestos formales de procedencia de la acción intentada contemplados en el art. 25° de la ley 8369, que no hace más que transcribir textualmente - en el aspecto cuestionado- los términos empleados por el Constituyente en el art. 26 de la Carta local.
VII. Superados los obstáculos formales opuestos por el recurrente a la admisibilidad de la acción, corresponde adentrarse al meollo del conflicto traído a decisión del tribunal, para lo cual es necesario, previamente, desbrozar la maraña argumental tejida enderredor del objeto procesal, fijando el mismo con claridad para poder, de tal manera, expedirse con un mínimo de precisión sobre las pretensiones deducidas.
A tal fin, es indudable que deben desecharse los análisis de constitucionalidad, eficacia y validez interesados por la recurrente respecto del dec. 2284/91 P.E.N., de la ley provincial Nº 8622 y del dec. 2919/92 MGJE, porque ellos resultan por entero ajenos al supuesto de incumplimiento del deber legal emergente del dec.-ley 6200/78, ratificado por ley 7504 que se le atribuye en autos al Colegio de Escribanos de Entre Ríos y que conforma el marco estricto del objeto procesal sobre el que aquí se debe debatir.
No es posible, como lo señala el Fiscal, pretender discutir en este proceso la constitucionalidad del decreto nacional de desregulación porque no está en juego la aplicación de su normativa que, en última instancia, sirve de remoto antecedente fundante del dec. 2919/92, pero a través de la adhesión efectivizada por ley de la provincia 8622 -antecedente fundante inmediato-; por tanto, los reparos invocados por el apelante en punto a la ilegitimidad del mismo como instrumento modificatorio de leyes, dada su inferior jerarquía normativa y con relación a la eventual inexistencia de los presupuestos de "necesidad y urgencia", sin perjuicio de que su complejidad fáctica y jurídica lo excluyen como materia de debate dentro del limitado marco de alegación y prueba característico del proceso de amparo, cabe apuntar que tal debate podría ser eventualmente propuesto con relación a la incidencia de dicha normativa respecto del ejercicio profesional de los escribanos de registro en Capital Federal y Territorios Nacionales, donde también podrían confrontarse los motivos y efectos de la denominada por el recurrente "Resolución Arslanian" y del dec. 7/92 Poder Ejecutivo Nacional consecuente; pero de ninguna manera tal discusión puede trasladarse al ámbito de la Provincia de Entre Ríos donde las disposiciones desregulatorias de aquél son receptadas a través de una ley formal emanada de la Legislatura local y promulgada conforme a la Constitución Provincial, con lo que el controvertido contenido de la misma, en tanto no repugne a la Ley Fundamental, se convierte aquí en materia ajena al contralor jurisdiccional y, aún en caso de contradicción con la norma constitucional, devendría inadmisible su examen en este proceso, por no ser la norma aplicable al caso, sino sólo la que fundamenta el acto administrativo de creación y titularización de los registros notariales por el Poder Ejecutivo -dec. 2919/92-, cuya legitimidad y validez tampoco puede ser materia de análisis en el presente litigio al no formar parte de su objeto y carecer el proceso de la necesaria integración con el órgano emitente como parte.
De tal modo, sólo podría aparecer justificado el proceder omisivo de la accionada si ese acto administrativo adoleciera, en forma palmaria y manifiesta, de sus caracteres de presunción de legitimidad y de ejecutoriedad; extremo éste que no se verifica en el sub examine, conforme lo analiza puntillosamente el Ministerio Fiscal en su dictamen, habida cuenta que el mismo emana de autoridad competente a la luz de lo previsto en el art. 14 del dec.-ley 6200/78, ratificado por ley 7504, y conforme a la eliminación de las restricciones cuantitativas para el ejercicio de las profesiones que contempla la ley 8622 al receptar las prescripciones del art. 12 del dec. 2284/91 PEN, lo cual autoriza la razonable interpretación efectuada en los considerandos del dec. 2919/92 acerca de la tácita derogación de las normas que establecen el requisito del concurso para acceder a un registro notarial en el dec.-ley 6200/78 por efecto de la ley posterior 8622, no conllevando ello renuncia alguna por parte del Poder Ejecutivo Provincial de sus facultades reservadas de ejercicio del poder de policía en el ámbito de la Provincia; reuniendo también el acto en cuestión los recaudos formales extrínsecos esenciales para su validez, tales como sus elementos subjetivo, causa, objeto, forma y finalidad (cfme.: Cassagne, J.C., "Derecho Administrativo", t. II, p. 118, 3§ ed., Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires 1991), con lo cual aquellas reservas en punto de su legitimidad que pueda albergar el Colegio de Escribanos de Entre Ríos y los hipotéticos agravios que de ellas puedan derivar para el mismo, resultan inoponibles a los terceros beneficiarios del acto administrativo que, hasta aquí, goza de presunción de legitimidad y ejecutoriedad, y sólo podrá hacerlas valer -en caso de ser titular de un interés legítimo- en un procedimiento de impugnación específica del acto, en el que tengan oportunidad de intervenir y ejercer su derecho de defensa la Administración y los restantes interesados en favor de los cuales el acto crea derechos subjetivos. No pudiendo obstaculizarse su ejecutoriedad con la mera manifestación de su voluntad impugnativa o la invocación de la iniciación del trámite pertinente ni con el ejercicio -en sede administrativa o judicial- de una pretensión suspensiva de sus efectos, sobre la que aún no haya recaído decisión favorable.
Por lo demás, la invocada falta de publicación del acto administrativo no es óbice para su ejecutoriedad desde que posee alcance individual y cobra publicidad a través de la notificación -en principio personal-, y se considera también cumplimentada cuando surge demostrado que las personas -físicas o jurídicas- han tomado conocimiento del acto administrativo, aún sin hallarse notificadas; evidenciándose en autos el pleno conocimiento del dec. 2919/92 por parte del Colegio de Escribanos, a través de sus propias manifestaciones volcadas en las contestaciones dirigidas a los actores denegando la fijación de día y hora para recibirles juramento y cumplimentar las demás formalidades condicionantes de la habilitación para el ejercicio profesional, haciendo saber en tales instrumentos de la interposición de recursos administrativos con petición de la suspensión de su ejecutoriedad contra el mencionado decreto; situación que por sí acredita claramente el pleno conocimiento del acto por parte de la entidad profesional apelante con anterioridad a su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia y en tiempo oportuno para satisfacer la pretensión de los escribanos interesados.
VIII. Lo precedentemente expuesto me lleva a propiciar la desestimación, también, de los agravios expuestos por la apelante sobre el fondo del asunto sometido a litigio que queda configurado solamente por la negativa del Colegio de Escribanos de Entre Ríos a recibir juramento y cumplimentar los demás requisitos habilitantes del ejercicio profesional a los escribanos en favor de los cuales el dec. 2919/92 MGJE crea registros notariales y los titulariza.
Tal actitud omisiva de la corporación profesional aludida implica el incumplimiento de deberes expresamente determinados en los arts. 4°, ap. I, inc. f°, y 25° de la ley de organización del notariado (dec.-ley 6200/78, ratif. por ley 7504), ocasionando evidente perjuicio material y moral a aquellos en cuyo interés debió ejecutarse el acto, con afectación de sus derechos de propiedad y de trabajar, garantizados expresamente por la Constitución Nacional en sus arts. 17 y 14, respectivamente; lo cual torna procedente la acción de ejecución interpuesta por Marta María del Huerto Alarcón, María I. Boari, Carlos A. Vega, Teresa María del Huerto Orué, María I. Gaviola de Bonacossa, Alicia V. Federik, Ana E. María del Carmen Bueno de Grimaux, Viviana F. Guibert, Mirta D. Martino de González, María E. Bruno, Marta G. Pérez de Collaud, Clara H. Gerez de Facello, Ana M. González y Juan C. Grubert, contra el Colegio de Escribanos de Entre Ríos, en función de lo dispuesto en el art. 25 de la ley 8369, demostrando que el resolutorio apelado -en lo relativo al fondo de la cuestión decidida- resulta ajustado a derecho y debe -en el aspecto indicado- confirmarse, por los fundamentos vertidos en el presente.
IX. He de referirme brevemente a la sorpresa invocada por la recurrente en punto al efecto devolutivo con que le fuera concedido el recurso interpuesto desoyéndose su pretensión suspensiva de los efectos del acto administrativo, y sólo lo haré para señalar el grave error en que se incurre con semejante manifestación que denota una absoluta inobservancia de lo establecido en el art. 15° de la ley 8369 que expresa y exclusivamente atribuye efecto devolutivo al recurso deducido por la accionada, colocando -también en forma expresa- en cabeza del tribunal ad quem la facultad de suspender la decisión recurrida, con lo que tal pretensión de la demandada debió articularse ante este tribunal, sin que pueda ser "sorprendida" por la correcta concesión del recurso decidida por la a quo, ajustada en un todo a la letra de la ley.
X. Consecuentemente, sólo resta examinar lo atinente a la regulación de honorarios profesionales efectuada en la instancia anterior y que ha sido motivo de agravio por la apelante.
Si bien es verdad que la sentenciante no fundamenta específicamente sus decisiones en materia arancelaria en los artículos correspondientes del dec.-ley 7046/82, ratificado por ley 7503, determina los emolumentos de los letrados de la parte actora triunfante -en cada caso- en la suma de $ 1.000,00 y los del letrado de la accionada vencida en $ 930,00, salvo en los juicios promovidos por María I. Boari, Carlos A. Vega y Juan C. Grubert, en cuyos casos al letrado de la vencida se le fijó la suma de $ 1.000,00, lo cual equivale a 110 juristas en cada caso para los letrados de la actora y para el de la demandada 102 juristas en los primeros y 110 en los segundos; ubicándose la estimación de la a quo dentro de los márgenes de la escala legal prevista en el art. 91, 2° párr., de la ley de aranceles, resultando razonable su apreciación a la luz de las disposiciones de los arts. 2°, 3° -en especial sus incs. b, c, d, e, f, j y k-, 14, 16, 61 y 63, teniendo en cuenta las especiales particularidades de cada proceso.
Ello así, hace caer por su propio peso el embate impugnativo formulado, cuya desestimación también dejo propiciada.
XI. En resumen, según lo he ido consignando en los párrafos precedentes, es dable concluir que el embate impugnativo formulado por la parte accionada no puede merecer auspicio en ninguno de los aspectos contemplados y debe ser íntegramente rechazado, confirmándose los decisorios apelados por los fundamentos del presente.
Así voto.
El doctor Carlín dijo:
Coincido con el excelente voto del doctor Carubia, al que adhiero sin dubitación.
Sólo deseo apuntar, a mayor abundamiento, lo siguiente:
a) En ejercicio de sus facultades constitucionales propias (arts. 5, 104, 105 y concs. de la Carta Magna) la Provincia de Entre Ríos ha dictado la ley 8622, mediante la cual ha adoptado como norma de derecho público local de las disposiciones del dec. 2284/91 dictado por el Poder Ejecutivo Nacional.
Como consecuencia de ello, y en lo que es materia de debate en autos, la fuente normativa es el aludido cuerpo legal, sancionado por la Legislatura de Entre Ríos en ejercicio de incuestionables atribuciones conferidas a la misma por nuestra Constitución Provincial y que, promulgado por el Poder Ejecutivo, se publicó en el boletín Oficial del 8 de enero de 1992.
No resultan audibles los agravios vinculados a las potestades del Presidente de la Nación para la expedición del citado dec. 2284/91 desde que la fuente normativa no emana de aquel decreto en forma inmediata, sino de la mencionada ley local de adhesión.
La reglamentación por el Poder Administrador de las disposiciones del mencionado cuerpo normativo en el orden nacional carecen de virtualidad imperativa en el ámbito provincial. Ello así, porque el propio Estado central -aun cuando pretendió federalizar el régimen desregulatorio que él estableció- no dejó de advertir que, en lo pertinente al caso en examen, se trataba de materia no delegada por las provincias al gobierno nacional. De ahí que haya invitado a los Estados locales a adherir al sistema que implantaba (art. 119, dec. 2284/91).
De esa manera, el enmarcamiento debe hacerse dentro del cuadro de la ley 8622, tal como lo puntualiza el vocal de primer voto.
b) Si admitimos el ejercicio provincial del poder de policía profesional y la normación que del notariado se efectúa por el dec.-ley 6200, asimismo que dicha ley no puede colisionar con el nuevo régimen desregulatorio instituido por la ley 8622 por aplicación de la regla "lex fortiori derogat lex priori" tendremos conformado el ámbito normativo dentro del cual habrá de resolverse la questio juris.
Se impone advertir esa subsunción legal del problema dentro del marco que legalmente lo entorna, en mérito a que, establecido que quedan sin efecto todas las limitaciones al ejercicio de las profesiones universitarias o no universitarias, incluyendo las limitaciones cuantitativas de cualquier índole, que se manifiesten a través de prohibiciones y otras formas de restricciones de la entrada a la actividad de profesionales legalmente habilitados para el ejercicio de su profesión (art. 12, dec.-nacional 2284/91, adoptado por ley 8622), puede la reglamentación tornar más flexible tal desregulación, como dice la recurrente que se operó por vía de resolución ministerial -dictada por delegación normativa- en el ámbito de la Capital Federal y Territorio Nacional. Ello, sin embargo, no ha ocurrido en la Provincia de Entre Ríos, donde se ha ejecutado la ley dentro de una concepción rígida de aquella modalidad desregulatoria.
La decisión acerca de esa modalidad incumbe a la ley (Poder Legislativo) y a su ejecución (Poder Ejecutivo), sin que quepa -en el caso- alterar tal política por vía sentencial, como lo pretende la demandada, ejerciendo los tribunales una atribución "jus condere".
c) Descartada por el sistema legal la posibilidad de toda restricción que importe la entrada en actividad de profesionales legalmente habilitados, conforme lo establecido por la ley 8622, no es dudosa la abrogación de cualquier dispositivo que expresa o larvadamente importe una limitación que contraríe la apertura efectuada por el nuevo régimen instituido.
En consecuencia, y como bien lo concluye en su dictamen el Fiscal del Tribunal y lo desarrolla con todo acierto el voto precedente, ejercida la facultad del art. 14 del dec.-ley 6200/78 por el Poder Ejecutivo, no puede obstaculizarse el decisorio por la recurrente, cualquiera sea el disfraz que se utilice para ello.
Por ello y los motivos que bien ha ponderado el colega que me ha precedido, adhiero al voto por la negativa y me pronuncio por la confirmación de los fallos recurridos.
El doctor Solari dijo:
En mi carácter de Presidente del Superior Tribunal de Justicia, en atención a la coincidencia de los votos precedentes y en uso de la facultad conferida por el art. 33, 2° párr., del dec.-ley 6902/82, modificado por ley 8422, me abstengo de votar en la presente cuestión.
3ª cuestión. - El doctor Carubia dijo:
Atendiendo a la forma en que se resuelve el asunto traído a decisión, conforme surge del tratamiento de las cuestiones anteriores, no se desprende de lo actuado razón alguna que justifique apartarse del principio general sobre distribución de costas previsto en el art. 21 de la ley 8369, en cuya virtud deben imponerse las correspondientes a la alzada en su totalidad, a la apelante vencida.
El doctor Carlín dijo:
Adhiero al voto que antecede por idénticos fundamentos.
El doctor Solari dijo:
En mi carácter de Presidente del Superior Tribunal de Justicia, en atención a la coincidencia de los votos precedentes y en uso de la facultad conferida por el art. 33, 2° párr. del dec.-ley 6902/82, modif. por ley 8422, me abstengo de votar en la presente cuestión.
Por los fundamentos del acuerdo que antecede y de conformidad con lo dictaminado por el Ministerio Fiscal, se resuelve: 1° Declarar que no existe nulidad. 2° Rechazar en todas sus partes los recursos de apelación interpuesto por el Colegio de Escribanos de Entre Ríos contra las sentencias de primera instancia dictadas en la presente causa y sus acumuladas acogiendo las acciones de ejecución deducidas por Marta M. del Huerto Alarcón, María I. Boari, Carlos A. Vega, Teresa M. del Huerto Orué, María I. Gaviola de Bonacossa, Alicia V. Federik, Ana E. María del Carmen Bueno de Grimaux, Viviana F. Guibert, Mirla D. Martino de González, María E. Bruno, Marta G. Pérez de Collaud, Clara H. Gerez de Facello, Ana M. González y Juan C. Grubert, contra el mencionado Colegio profesional, confirmando dicho resolutorios.
3° Imponer las costas de la alzada a la recurrente.
4° Tener presente las reservas; de caso federal formuladas por las partes. - Daniel O. Carubia. - Miguel A. Carlín. - Jesús E. Solari.
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