ACUERDO N° 1.034
En la Ciudad de Neuquén, Capital de la Provincia del mismo nombre, a los dieciocho días del mes de agosto del año dos mil cuatro, se reúne en Acuerdo el Tribunal Superior de Justicia con la Presidencia de su titular Doctor JORGE OSCAR SOMMARIVA, integrado por los Señores Vocales Dres. ARTURO E. GONZALEZ TABOADA, MARCELO J. OTHARAN, EDUARDO JOSE BADANO y ROBERTO OMAR FERNANDEZ, con la intervención de la titular de la Secretaría de Demandas Originarias Doctora MARÍA JULIA BARRESE, para dictar sentencia definitiva en los autos caratulados: WAL MART ARGENTINA S.A. c/Municipalidad de NEUQUEN s/ Acción de Inconstitucionalidad, expte. nº 289/02, en trámite por ante la mencionada Secretaría de dicho Tribunal y conforme al orden de votación oportunamente fijado el Dr. Arturo E. González Taboada dijo: I. A fs. 18/29 se presenta WAL MART ARGENTINA S.A., por apoderado y con patrocinio letrado, e inicia acción de inconstitucionalidad impugnando los artículos 46, 47, 48, 49 y 51 del Título VIII, Capítulos I y II de la Ordenanza 9353/02 que regulan los derechos de inspección y control de seguridad e higiene de actividades comerciales, industriales y de servicios y derechos de funcionamiento de la actividad, en el ámbito de la Municipalidad de Neuquén.
Aduce que la mentada normativa transgrede los arts. 12, 26, 30, 51, 204 b) y 205 de la Constitución Provincial y el art. 13 del mismo cuerpo legal, en función de las garantías receptadas por los artículos 4, 16, 17, 31 y 75 inc. 2° de la Constitución Nacional. Fundamenta su requerimiento, expresando que la demandada ha violado las facultades tributarias que posee, en primer lugar, por incurrir en doble imposición, dado que, mediante la normativa que impugna, estableció un impuesto que grava la actividad comercial, industrial y de servicios, de análoga materia imponible a los impuestos establecidos tanto a nivel provincial –ingresos brutos- como nacional –impuesto al valor agregado-. Considera que, de este modo, se trasgreden los arts. 26, 204 inc. b) y 205 de la Constitución Provincial.
Afirma que la Municipalidad demandada ha trasgredido, también, el art. 9° de la ley provincial N° 2148 de coparticipación de Recursos a Municipios, en virtud del cual estos últimos se obligaron a no gravar por vía de impuestos, contribuciones y otros tributos, las materias imponibles sujetas a los impuestos en cuya distribución participan.
Asimismo, denuncia como violados el art. 9 inc. b) de la ley nacional N° 23.548 y el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, suscripto en 1993, por medio del cual la provincia asumió el compromiso de promover la derogación de las tasas municipales que afecten los mismos hechos económicos que determinados impuestos provinciales, debiendo, asumir igual actitud respecto de las tasas municipales que no constituyan la retribución de un servicio efectivamente prestado, o en aquellos supuestos en los que excedan el costo que derive de su prestación.
Argumenta que la accionada ha vulnerado las disposiciones legales citadas, al gravar a los contribuyentes, sobre la base de la facturación que constituye el hecho imponible para la aplicación no sólo del impuesto provincial a los ingresos brutos, sino también, del impuesto nacional al valor agregado del que coparticipa.
Sostiene que el art. 46 de la ordenanza N° 9353/02, al incorporar dentro del hecho imponible un supuesto genérico e indeterminado como lo es el “derecho de funcionamiento de la actividad”, no hace más que gravar el ejercicio, a título oneroso, de una actividad comercial, hecho ya gravado por el impuesto a los ingresos brutos, vigente en el ámbito provincial. Según lo sostiene la actora, además de existir doble imposición, se desvirtúa el concepto de tasa, el que de acuerdo a la jurisprudencia que cita, se corresponde a un servicio efectivamente prestado, cuyo costo se ajuste a dicha prestación, extremos que no se advierten configurados en el llamado “derecho de funcionamiento de la actividad”, ya que tal servicio no se encuentra tipificado en la norma tributaria.
En segundo término, manifiesta el injustificado tratamiento que se ha dado a los contribuyentes inmersos en el art. 49 respecto de los contemplados por el art. 52 del mismo texto comunal, violentando la garantía de igualdad ante la ley del art. 12 de la Constitución Provincial.
De seguido, arguye que la normativa en cuestión viola el principio de no confiscatoriedad, al exceder el postulado de proporcionalidad tributaria, atento a no existir concreta, efectiva e individualizada prestación, y a la desproporción con el costo directo e indirecto del servicio prestado, el que fuera incrementado desmedidamente en relación a períodos anteriores, sin que se hubiera alterado su prestación.
Cita jurisprudencia en aval de su postura.
Asevera que más allá de que el servicio no está siendo prestado por la demandada, aún si éste fuera realizado, el costo que la demandada atribuye al mismo es irrazonable. Cita, al respecto, jurisprudencia federal dictada en un supuesto que considera análogo (Cámara Federal de Apelaciones de San Martín, Sala I, sentencia del 2/9/00 “Gas Natural Ban S.A. c/Municipalidad de La Matanza s/Acción meramente declarativa”).
Hace reserva del caso federal y ofrece prueba.
II.- A fs. 38/39 vta., mediante R.I. n° 3.266/02 se declara la admisibilidad de la acción deducida.
III.- Ordenado el traslado de ley, obra a fs. 47/53 la contestación de la Fiscalía de Estado, solicitando el rechazo de la demanda, dado que según lo expone, el planteo actoral debió haberse canalizado por vía de la acción procesal administrativa, no correspondiendo el cauce procesal previsto en la ley 2130, dado que la pretensión central de la accionante se circunscribe a la aplicación de la normativa cuestionada, en cada una de las situaciones individuales.
Sostiene, además, que la normativa impugnada no contraviene leyes provinciales, ni nacionales, como así tampoco la Constitución.
IV.- A fs. 56/87 obra la contestación de la accionada, quien requiere el rechazo del pedido de inconstitucionalidad. Argumenta la demandada, en apoyo de su postura, que la pretensión de la actora no apunta al confronte abstracto de las normas que tacha de inconstitucionales, sino que, por el contrario, se limita a controvertir la aplicación de las mismas al caso concreto, razón por la cual, debió haberse seguido la vía procesal regulada en la ley 1305, siendo impertinente el tratamiento de tales pretensiones por el cauce de la acción de inconstitucionalidad.
Luego de aludir a las potestades tributarias de los Municipios en el ámbito local, derivadas de la normativa constitucional y de poner de resalto el criterio restrictivo que debe primar a la hora de emitir pronunciamientos jurisdiccionales, en el marco propio de acciones como la intentada, afirma que la accionante no ha explicado concretamente como se configuran las inconstitucionalidades denunciadas, lo que inhibe a su parte de ejercer adecuadamente su derecho de defensa.
Asimismo, argumenta que la normativa cuestionada, en modo alguno, afecta el principio de igualdad ante la ley, dado que, justamente, dispone que los contribuyentes deberán abonar un pago por monto fijo que varía en relación a los ingresos de cada uno.
Agrega que la ordenanza en cuestión en modo alguno afecta el derecho de propiedad de la accionante, citando, al efecto, los porcentajes que deben abonarse en virtud de la misma y comparándolos con los fijados en ordenanzas vigentes en otros municipios, los que resultan sensiblemente superiores. Afirma que en diversos municipios del país se adoptó el sistema que diferencia en el cálculo del importe que corresponde abonar en concepto de tasa por el servicio de control de seguridad e higiene, la capacidad contributiva, en función de los ingresos brutos del contribuyente.
Enfatiza que, en rigor, la accionante no está de acuerdo en que el costo del servicio municipal sea abonado, en mayor medida, por quienes más tienen, postura que a criterio de la demandada, atenta contra los parámetros constitucionales vigentes en materia tributaria que hacen a la progresividad, proporcionalidad y equidad.
Explicita que debe entenderse por “derechos de funcionamiento de la actividad”, sosteniendo que con ello, se alude a el pago por la organización administrativa que demanda a la municipalidad la prestación del servicio de inspección de salubridad, seguridad e higiene. Afirma que dicho agregado, incluido en la actual redacción de la norma, no cambia en nada el concepto de la tasa.
Se explaya en consideraciones acerca de la ordenanza 8957/00, sosteniendo que la misma no alteró, en modo alguno, el hecho imponible correspondiente al servicio de que se trata, sino que por el contrario, modificó la base imponible, estableciendo un método para la liquidación del tributo que toma en cuenta la capacidad contributiva de quien lo debe abonar, resolviéndose que los ingresos brutos computables del contribuyente en la jurisdicción eran un parámetro razonable, entendiendo los mismos como base imponible y no como hecho imponible. Cita jurisprudencia que diferencia un concepto del otro.
Advera que las normas cuestionadas respetan la ley 23548 de Coparticipación Federal de Impuestos por cuanto, dicha normativa avala tal clase de tributos municipales, cuando, como en el caso, la tasa que se cuestiona se encontraba vigente desde 1984 y se cobra para cubrir servicios efectivamente prestados por los demandados. De todos modos, respecto a la denunciada violación de tal normativa nacional, sostiene la demandada que la actora yerra al pretender someter a conocimiento del Tribunal tal planteo, toda vez que el mismo debió ser formulado ante la Comisión Federal de Impuestos, órgano competente para dirimir este tipo de conflictos jurídicos.
En lo que hace a la transgresión del art. 9 de la ley provincial N° 2148 que menciona la contraria, la accionada entiende que tal legislación no es de aplicación en el ámbito de la Municipalidad de Neuquén, dado que la misma no se adhirió a ese régimen. Asimismo, considera que aún de serle aplicable la citada normativa, su parte no la ha violado, por cuanto el tributo de seguridad, salubridad e higiene no grava la misma materia imponible que el impuesto a los ingresos brutos o el impuesto al valor agregado.
Argumenta, de seguido, sobre el tema vinculado a la doble imposición, concluyendo que en los estados federales como el nuestro, la misma no importa necesariamente una violación constitucional, la que sólo se configuraría si uno de los gravámenes estuviera fuera de los límites de la potestad fiscal de la autoridad que lo estableció.
Afirma que, por lo demás, no resulta necesario que el pago de la tasa exija un servicio individualizado a cada contribuyente, ni que exista una proporción entre el monto de la tasa y el costo directo o indirecto del servicio, dando los argumentos en que sustenta tal conclusión.
Concluye citando jurisprudencia.
V.- A fs. 88 se recibe la presente causa a prueba produciéndose la incorporada en autos.
VI.- A fs. 166 y vta. se pronuncia el Sr. Fiscal ante el Cuerpo, quien remitiéndose “brevitatis causae” a los argumentos expuestos en oportunidad de emitir pronunciamiento en los autos caratulados “Casino Magic c/Municipalidad de Neuquén s/acción de inconstitucionalidad”, (extpe. N° 026/01), propicia el rechazo de la demanda en todos sus términos.
VII.- Introducción:
Siguiendo la jurisprudencia de este Cuerpo en la materia, considero oportuno poner de resalto determinadas reglas básicas a las que el intérprete constitucional debe ceñirse a efectos de abordar adecuadamente la confrontación del ordenamiento infraconstitucional con la norma suprema, en pos de verificar la posible invalidez del primero.
Como reiteradamente lo sostuviera al resolver cuestiones de la índole de la planteada en autos, entiendo que los Tribunales con jurisdicción constitucional, no deben descuidar que la declaración de inconstitucionalidad de una norma deberá ser considerada como “última ratio” del orden jurídico, a la que sólo podrá llegarse cuando el esfuerzo interpretativo no logre coordinar la norma aparente o presuntamente opuesta a la Constitución (cfr. en este sentido, Ac. 877/03 en autos “Laurence Alejandro Ernesto Laureano c/Municipalidad de Villa La Angostura s/Acción de Inconstitucionalidad”, entre otros).
Es que como lo he puesto de manifiesto en otras oportunidades, siguiendo prestigiosa doctrina, “El origen del principio que impone la interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento, está en el proceso de constitucionalidad de las Leyes: antes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en vía interpretativa una concordancia de dicha Ley con la Constitución. La anulación de una ley es un suceso bastante más grave que la anulación de un acto de la Administración, porque crea por sí sola una gran inseguridad jurídica. Debe partirse en consecuencia de una verdadera presunción de constitucionalidad de las leyes que no es la simple afirmación formal de que cualquier ley se tendrá por válida hasta que sea declarada inconstitucional, sino que implica materialmente algo más, lo siguiente: primero, una confianza otorgada al legislativo en la observancia y en la interpretación correcta de los principios de la Constitución; en segundo término, que una ley no puede ser declarada inconstitucional más que cuando no exista duda razonable sobre su contradicción con la Constitución; tercero, que cuando una ley esté redactada en términos tan amplios que puede permitir una interpretación inconstitucional habrá que presumir que, siempre que sea razonablemente posible, el legislador ha sobreentendido que la interpretación con la que habrá de aplicarse dicha ley es precisamente la que le permita mantenerse dentro de los límites constitucionales (Cfr. Ac. citado, y doctrina a la que remite).
Tal línea interpretativa fue adoptada por el este Cuerpo que integro, entre otros precedentes, en los autos “CIFUENTES ELEAZAR SEGUNDO C/MUNICIPALIDAD DE NEUQUEN S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD” -AC.355/95-, oportunidad en la que este Tribunal expresara que: “hasta arribar a ese extremo (declaración de inconstitucionalidad), el itinerario a seguir debe dejar margen a una interpretación conciliadora que permita entender a la norma con un alcance “no inconstitucional”, o sea, a la inversa, con un alcance que la engarce congruente y satisfactoriamente en y con la Constitución, porque con ello se preserva el orden jurídico constitucional y porque esta postura guarda coherencia con el precepto general que regla la presunción de constitucionalidad de los actos legislativos y ejecutivos, que hace que quien alegue la inconstitucionalidad de una norma -en la especie Ordenanza Municipal- deba probarlo”.
VIII.- El caso sub análisis: Siguiendo las premisas expuestas, abordaré a continuación, los distintos planteos efectuados por la accionante, tratando en forma individual cada uno de los agravios constitucionales que denuncia.
A. Violación constitucional de los arts. 204 inc. b) –que consagra las potestades tributarias de los municipios- y 205 –que establece cuales son los recursos municipales-:
Según lo entiende la actora, la demandada ha violado las facultades tributarias acordadas por la Carta Magna local, por haber incurrido, en el dictado de la normativa constitucional que impugna, en una doble imposición, dado que estableció un impuesto que grava la actividad comercial, industrial y de servicios, de análoga materia imponible a los impuestos establecidos tanto a nivel provincial –ingresos brutos- como nacional –impuesto al valor agregado-.
La norma constitucional que la accionante considera violentada - art. 204 inc. b)- reza en su parte pertinente: Son atribuciones comunes a todos los municipios, con arreglo a sus cartas y leyes orgánicas: ...b) Crear recursos permanentes o transitorios estableciendo impuestos, tasas o cotizaciones de mejoras cuyas cuotas se fijarán equitativa, proporcional y progresivamente, de acuerdo con la finalidad perseguida y con el valor o el mayor valor de los bienes o de sus rentas. La facultad de imposición es exclusiva respecto de personas cosas o formas de actividad lucrativa sujetas a jurisdicción esencialmente municipal, y concurrente con la del fisco provincial o nacional cuando no fueren incompatibles...”.
Se desprende, sin hesitación, del propio texto transcripto que la ordenanza cuestionada cumple con el principio de legalidad tributaria, ya que con basamento en la misma, la demandada posee competencia para establecer la tasa que la accionante cuestiona.
Tampoco genera dificultad interpretativa alguna, el texto de tal normativa, en lo que hace al mandato que la Constitución otorga a las autoridades municipales, imponiéndoles la obligación de fijar las cuotas de los tributos, de acuerdo con la finalidad perseguida.
En este aspecto, es claro que el fin tenido en miras por la ordenanza cuestionada, al legislar en su título VIII, la tasa “por Derechos de Inspección y Control de seguridad e higiene de actividades comerciales, industriales y de servicios y derechos de funcionamiento de la actividad”, en modo alguno, coincide con el que consideró el legislador provincial, cuando estableció el impuesto sobre los ingresos brutos, ni con la finalidad contemplada por el legislador nacional, al momento de legislar el impuesto al Valor Agregado.
Dado el fin social que persigue el tributo cuya inconstitucionalidad plantea la actora, -inspección de higiene, seguridad y salubridad-, debo concluir que dicho servicio no fue establecido con el objetivo de beneficiar a los particulares contribuyentes, sino en procura de una garantía a la salud pública. Su meta es la protección del interés de la colectividad misma, en lo que atañe a la higiene, seguridad y bienestar colectivo.
Por tal razón, siendo el poder de policía sanitario privativo de los municipios, dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, por ser una facultad acordada por la Constitución Provincial en su art. 204 inc. a), el ejercicio de tal derecho lleva implícita la potestad de imposición, que emerge de la cláusula constitucional del inc. b) de idéntica normativa.
En consecuencia, el art. 46 de la ordenanza municipal tachado de inconstitucional, lejos de haber vulnerado la manda constitucional citada en último término, la respeta integralmente, en virtud de las potestades que en materia de policía sanitaria posee la demandada, acordadas en beneficio de la comunidad, que la facultan para fijar tributos, a efectos de obtener los recursos necesarios para su ejercicio –art. 205 de la Constitución Provincial-.
En síntesis, la Municipalidad de Neuquén estableció el tributo en cuestión, en ejercicio de su poder de policía sanitario, siendo el hecho imponible de la mencionada tributación, la prestación del mencionado servicio de control (art. 44), con el objeto de preservar la salud pública de la población. Fijó su base imponible, tomando como parámetro de cálculo los ingresos brutos declarados en la Dirección Provincial de Rentas de Neuquén (art. 45, 46 y 47 de la ordenanza N° 9353/2177 del año 2002). Considero que, sobre este tópico, asiste razón a la demandada, quien deslinda claramente la cuestión, diferenciando los conceptos de “hecho imponible” y “base imponible”.
Siguiendo tal razonamiento, he de concluir que aún cuando la base imponible del tributo en cuestión, deba ser calculada tomando como parámetro los ingresos brutos declarados por los contribuyentes, en modo alguno, puede atenderse el agravio de la demandante vinculado con la extralimitación de las atribuciones tributarias municipales, dado que, nada tienen que ver los hechos imponibles tenidos en miras por el legislador provincial y nacional al legislar en sus respectivos ámbitos competenciales, los impuestos que menciona dicha parte, con el hecho gravado por el servicio municipal de control de seguridad e higiene.
La jurisprudencia ha resuelto en este sentido que “Por la sola razón de medirse en base a los ingresos brutos del contribuyente la tasa de inspección, seguridad e higiene no se transforma en impuesto.” (SCBA, I 1270 S 18-4-1989, Juez CAVAGNA MARTINEZ (SD) CARATULA: Casa Blanco S.C.A. c/Municipalidad de General Pueyrredón s/ Demanda de Inconstitucionalidad PUBLICACIONES: AyS 1989-I, 730).
Por ello, entiendo que no existe violación constitucional ni de normativa legal alguna que legisle tanto en el ámbito nacional como local sobre la materia impositiva, toda vez que la municipalidad ha obrado en el marco de sus atribuciones constitucionales acordadas por el art. 204 incs. a) y b) y 205. En consecuencia, el planteo actoral en este aspecto, deberá desestimarse.
B. Violación del art. 12 de la Constitución Provincial, que sienta el principio de igualdad ante la ley:
Sostiene la parte demandante que la Ordenanza Tarifaria impugnada, establece una distinción injustificada entre los contribuyentes inmersos en el art. 49 respecto de los contemplados por el art. 52 del mismo texto legal.
Al respecto debo señalar que, conforme es sabido, la igualdad -en el caso de los contribuyentes- frente a la ley, no es una igualdad aritmética que supondría una imposición matemáticamente igual en su “quantum” para cada uno de los habitantes, sino la igualdad del tratamiento frente a la igualdad de situaciones o circunstancias.
De allí que dicha garantía, no prive al legislador de la facultad de crear categorías especiales de contribuyentes, siempre que éstas no sean arbitrarias ni forzadas, establecidas para hostilizar a determinadas personas o clases (cfr. C.S.J.N., Fallos 151:359; 273:345; 301:381, entre otros).
La Suprema Corte de la provincia de Buenos Aires, en jurisprudencia que comparto, ha señalado que, “en los límites de su competencia privativa por razones de política tributaria, cuya conveniencia y oportunidad no es dado a los jueces discutir (doct. causas B 48052, sent. del 4/12/1979, B 48456, en DJBA 124-197; causa I 1183, sent. del 31/5/1988), el legislador distinguió diversas clases de contribuyentes y brindó un tratamiento desigual a quienes desarrollan actividades distintas. Ello dentro del marco de razonabilidad en que dicha competencia debe desenvolverse y que, en materia tributaria, debe analizarse con menos rigurosidad, desde que en el Estado moderno es necesario reconocer la existencia de finalidades extra fiscales en la política impositiva (conf. doct. causas I 1183 cit.; I 1181 y 1184, del 13/8/1988).” (cfr. Sup. Corte Bs. As., 8/5/90 - Czarnecki, Marcos Edmundo v. Municipalidad de Quilmes s/ Inconstitucionalidad art. 8, ordenanza 5746 y ordenanza 5511, publicado in extenso en “lexis nexis”).
En idéntico sentido se ha expedido la Corte Suprema Mendocina al resolver que “No cabe a la justicia apreciar sobre la equidad de las contribuciones fijadas para retribuir el servicio de la Administración Pública, sea por razón de su cuantía o de la manera de cobrarlos, en tanto no se afecten las garantías constitucionales o se pretenda que su monto constituye una confiscación”.(Fallo Nº: 61199248 Fecha: 31-08-1961 Tribunal: Suprema Corte de Justicia, Fallo Ubicado en: Libro S078 Fojas: 135, Expediente Nº 20683 - COMPAÑIA QUIMICA S.A. c/MUNICIPALIDAD DE MAIPU p/PODER EJECUTIVO - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA).
Por las razones brindadas en este acápite, entiendo que no surgiendo de las constancias aportadas, la violación del principio de razonabilidad que debe presidir la legislación de diversas categorías de contribuyentes, a los fines de la fijación de una política tributaria acorde a las metas que la autoridad tuvo en miras al establecer dicha diferenciación, tal agravio, también debe desestimarse.
C. Violación de la garantía de propiedad y confiscatoriedad del tributo: Entiende la actora que el mismo violenta tal garantía al exceder el postulado de la proporcionalidad tributaria, por no existir concreta, efectiva e individualizada prestación y por la desproporción entre el costo directo e indirecto del servicio prestado y el monto abonado, servicio que según lo sostiene, tampoco es brindado por el municipio.
En primer término, advierto que tomando en consideración la finalidad perseguida por la autoridad al establecer el tributo, la que como lo señalé, se vincula con la preservación de la salubridad y seguridad pública, debo inferir que su costo y la forma en que se realiza, en relación al beneficio que obtiene el contribuyente, no resultan un parámetro válido para el acogimiento de la inconstitucionalidad por tales motivos.
Ello por cuanto, justamente la norma constitucional que la actora estima violentada - el art. 204 inc. b)- obliga a las municipalidades a fijar un régimen tributario, que tome en consideración el valor o mayor valor de los bienes o de las rentas de los contribuyentes.
Al respecto me remito a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires, órgano jurisdiccional que reiteradamente sostuvo que “no existe norma constitucional o legal que obligue a que las tasas exhiban proporcionalidad entre el costo del servicio y el monto del gravamen, pues mediante lo que se percibe no debe atenderse únicamente a los gastos de la oficina que lo presta, ya que tanto la existencia de ésta como el cumplimiento de sus fines dependen de la total organización municipal, cuyas erogaciones generales deben incidir en los particulares en una medida cuya determinación es cuestión propia de la política financiera”. SCBA, I 1270 S 18-4-1989, Juez CAVAGNA MARTINEZ (SD) CARATULA: Casa Blanco S.C.A. c/ Municipalidad de General Pueyrredón s/Demanda de Inconstitucionalidad, PUBLICACIONES: AyS 1989-I, 730; id. SCBA, I 1286 S 18-6-1991, CARATULA: Papelera Juan V.F.Serra S.A.C.I.F. s/Inconstitucionalidad ordenanzas Municipalidad Gral. San Martín, PUBLICACIONES: AyS 1991-II, 296; SCBA, B 50259 S 28-3-1995, CARATULA: Consorcio de Propietarios Mayling Club de Campo c/Municipalidad de Pilar s/Demanda contencioso administrativa, PUBLICACIONES: AyS 1995 I, 519, SCBA, B 53450 S 3-3-1998, Juez HITTERS (SD), CARATULA: Molinos Río de la Plata S.A. (Ex Tres Cruces S.A.I.C. Y F.) c/Municipalidad de Morón s/Demanda contencioso administrativa, PUBLICACIONES: DJBA 154, 297 - LLBA 1998, 603, SCBA, I 1588 S 7-3-2001, CARATULA: Amacri S.A. c/Municipalidad de Ayacucho s/ Inconstitucionalidad Ordenanza 1416/1992, PUBLICACIONES: DJBA 160, 147 ;SCBA, I 1552 S 2-4-2003, CARATULA: Biocca, Alberto y otro s/Inconstitucionalidad ordenanza tarifaria 2343/1991. Acción de inconstitucionalidad).
Debo concluir entonces, que el pago de la tasa presupone la prestación efectiva o potencial de una actividad de interés público y como consecuencia de ello y en los términos de la doctrina jurisprudencial atinente a la no necesaria proporcionalidad entre costo del servicio y monto del gravamen antes referida, no puede prosperar la impugnación vinculada en el vicio de desnaturalización del tributo en cuestión.
Respecto a la denunciada indeterminación del servicio previsto en el art. 46 la ordenanza tributaria, considero que asiste razón a la demandada, toda vez que el aditamento de los términos “derechos de funcionamiento de la actividad” alude a la organización administrativa que demanda de la prestación del servicio de inspección de salubridad, seguridad e higiene, lo que no altera en modo alguno el concepto por el cual se abona la cuestionada tributación. Por tal razón, considero que el caso sub exámine se diferencia del resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en Fallos T. 315 pág. 1575, citado por la actora, en tanto en dicho caso, la norma que se impugnaba no discriminaba debidamente los servicios cuya manutención solicitaba, sino que refería a cualquier servicio público municipal no retribuido por otro tributo especial.
Por último, y en cuanto al planteo vinculado a la confiscatoriedad de la tasa, entiendo que dicho extremo no ha sido acreditado en autos.
La labor de la que da cuenta la pericia practicada, y que mereciera la impugnación de la accionada, obrante a fs. 139/140 y fs. 163, no permiten concluir que la norma cuya constitucionalidad fue puesta en tela de juicio, eleve el monto de la tasa de manera tal que ésta devenga confiscatoria para los contribuyentes.
Conforme lo tiene resuelto la jurisprudencia de nuestro par bonaerense, a fin de determinar si un tributo resulta o no confiscatorio, debe evaluarse si la correspondencia entre el perjuicio irrogado a consecuencia de la tributación y el beneficio que obtiene por ese mismo concepto, permite concluir (teniendo en cuenta la producción potencial de la actividad que desarrolla el accionante) que las pautas fijadas para determinar el monto de la tasa en cuestión, determinan la absorción de una parte sustancial de las ganancias razonablemente previstas (cfr. al respecto S.C.Provincia de Buenos Aires, Sup. Corte Bs. As., 8/5/90 - Czarnecki, Marcos Edmundo v. Municipalidad de Quilmes s/ Inconstitucionalidad art. 8, ordenanza 5746 y ordenanza 5511, ya citado).
Sobre dicha base, y teniendo en cuenta que la utilidad contable de una empresa es la resultante del juego de fuerzas múltiples que actúan en forma simultánea, por lo cual no cabe atribuir responsabilidad por el resultado a sólo uno de los componentes -en la especie la tasa por Inspección de Seguridad e Higiene-. El notorio incremento de los importes abonados por los actores en concepto de la tasa cuestionada durante el período temporal que corresponde a los años 1998 al 2003, y su consecuente incidencia económica en la formación de los recursos con que cuenta la demandada, corroborado con la pericial agregada a estos autos, no es prueba suficiente a efectos de concluir que con ello se ha violado la garantía de propiedad de los accionantes, ya que la parte actora debió acreditar los extremos conducentes, a efectos de tener por acaecida la confiscatoriedad denunciada.
Finalmente, cabe advertir que el cuestionamiento que la parte actora efectúa respecto a la efectiva realización de las inspecciones por parte de la demandada, se corresponde en rigor, con el resultado de la aplicación de la ordenanza cuya normativa impugna, agravio éste que resulta insusceptible de ser cuestionado por la vía intentada, dado que, si bien la aplicación concreta de un precepto puede afectar principios constitucionales, ello nada tiene que ver con la validez de la norma, en abstracto, única pretensión que puede discutirse mediante la acción de inconstitucionalidad.
Viene al caso recordar la jurisprudencia de este Cuerpo por la que se resolviera que “Por esta especial acción, no se enjuician hechos concretos, sino que se efectúa un control de compatibilidad entre dos normas igualmente abstractas: la Constitución y la Ley. Los tribunales constitucionales nacieron con la función de controlar objetivamente el ordenamiento jurídico, a diferencia de los órganos judiciales comunes que enjuician pretensiones subjetivas” (cfr. Ac. 833/02, in re “MANDON VIOLETA ELIDA C/PROVINCIA DEL NEUQUÉN S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD”), jurisprudencia compartida por la S.C. de la Provincia de Buenos Aires, en A. y S. 1960-VI-244; 1972-II-571; 1977-II-988; causas I 1183, I 1184, I 1181, entre otras).
IX. Conclusión: El análisis precedente me lleva a concluir que debe rechazarse la acción de inconstitucionalidad interpuesta, lo que así propicio al Acuerdo. En cuanto a las costas, las mismas deben ser soportadas por la accionante perdidosa (art. 68 del C.P.C. y C. y 11 de la ley 2130). ASI VOTO.
El señor Vocal Doctor ROBERTO O. FERNANDEZ, dijo: Adhiero en un todo a lo expresado por el Dr. Arturo E. González Taboada, por lo que emito mi voto en idéntico sentido. MI VOTO.
El señor Vocal Doctor EDUARDO JOSE BADANO, dijo: Comparto la línea argumental desarrollada por el Dr. Arturo E. González Taboada, por lo que emito mi voto en idéntico sentido. ASI VOTO.
El señor Vocal Doctor Marcelo J. Otharán, dijo: Comparto plenamente los fundamentos y conclusiones a las que arriba el Doctor González Taboada, por lo que voto del mismo modo. MI VOTO.
El señor Vocal Doctor JORGE O. SOMMARIVA, dijo: Adhiero al criterio sustentado por el señor Vocal que votara en primer término, por lo que me pronuncio en igual sentido. MI VOTO.
De lo que surge del presente Acuerdo, habiéndose dado intervención al Sr. Fiscal, por unanimidad, SE RESUELVE: 1°) RECHAZAR en todas sus partes la acción de inconstitucionalidad incoada; 2°) Imponer las costas a los accionantes perdidosos (art. 68 del C.P.C. y C. y 11 de la ley 2130). Diferir la regulación de honorarios de los profesionales intervinientes hasta tanto den cumplimiento con lo establecido en el art. 2° inc. b) de la ley 17.250; 3°) Regístrese, notifíquese y oportunamente archívense.
Con lo que se dio por finalizado el acto que previa lectura y ratificación firman los Magistrados presentes por ante la Actuaria, que certifica.
Dr. JORGE OMAR SOMMARIVA, Presidente, Dres. EDUARDO JOSE BADANO y ARTURO E. GONZALEZ TABOADA, MARCELO JUAN OTHARAN y ROBERTO OMAR FERNANDEZ
Vocales
Aduce que la mentada normativa transgrede los arts. 12, 26, 30, 51, 204 b) y 205 de la Constitución Provincial y el art. 13 del mismo cuerpo legal, en función de las garantías receptadas por los artículos 4, 16, 17, 31 y 75 inc. 2° de la Constitución Nacional. Fundamenta su requerimiento, expresando que la demandada ha violado las facultades tributarias que posee, en primer lugar, por incurrir en doble imposición, dado que, mediante la normativa que impugna, estableció un impuesto que grava la actividad comercial, industrial y de servicios, de análoga materia imponible a los impuestos establecidos tanto a nivel provincial –ingresos brutos- como nacional –impuesto al valor agregado-. Considera que, de este modo, se trasgreden los arts. 26, 204 inc. b) y 205 de la Constitución Provincial.
Afirma que la Municipalidad demandada ha trasgredido, también, el art. 9° de la ley provincial N° 2148 de coparticipación de Recursos a Municipios, en virtud del cual estos últimos se obligaron a no gravar por vía de impuestos, contribuciones y otros tributos, las materias imponibles sujetas a los impuestos en cuya distribución participan.
Asimismo, denuncia como violados el art. 9 inc. b) de la ley nacional N° 23.548 y el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, suscripto en 1993, por medio del cual la provincia asumió el compromiso de promover la derogación de las tasas municipales que afecten los mismos hechos económicos que determinados impuestos provinciales, debiendo, asumir igual actitud respecto de las tasas municipales que no constituyan la retribución de un servicio efectivamente prestado, o en aquellos supuestos en los que excedan el costo que derive de su prestación.
Argumenta que la accionada ha vulnerado las disposiciones legales citadas, al gravar a los contribuyentes, sobre la base de la facturación que constituye el hecho imponible para la aplicación no sólo del impuesto provincial a los ingresos brutos, sino también, del impuesto nacional al valor agregado del que coparticipa.
Sostiene que el art. 46 de la ordenanza N° 9353/02, al incorporar dentro del hecho imponible un supuesto genérico e indeterminado como lo es el “derecho de funcionamiento de la actividad”, no hace más que gravar el ejercicio, a título oneroso, de una actividad comercial, hecho ya gravado por el impuesto a los ingresos brutos, vigente en el ámbito provincial. Según lo sostiene la actora, además de existir doble imposición, se desvirtúa el concepto de tasa, el que de acuerdo a la jurisprudencia que cita, se corresponde a un servicio efectivamente prestado, cuyo costo se ajuste a dicha prestación, extremos que no se advierten configurados en el llamado “derecho de funcionamiento de la actividad”, ya que tal servicio no se encuentra tipificado en la norma tributaria.
En segundo término, manifiesta el injustificado tratamiento que se ha dado a los contribuyentes inmersos en el art. 49 respecto de los contemplados por el art. 52 del mismo texto comunal, violentando la garantía de igualdad ante la ley del art. 12 de la Constitución Provincial.
De seguido, arguye que la normativa en cuestión viola el principio de no confiscatoriedad, al exceder el postulado de proporcionalidad tributaria, atento a no existir concreta, efectiva e individualizada prestación, y a la desproporción con el costo directo e indirecto del servicio prestado, el que fuera incrementado desmedidamente en relación a períodos anteriores, sin que se hubiera alterado su prestación.
Cita jurisprudencia en aval de su postura.
Asevera que más allá de que el servicio no está siendo prestado por la demandada, aún si éste fuera realizado, el costo que la demandada atribuye al mismo es irrazonable. Cita, al respecto, jurisprudencia federal dictada en un supuesto que considera análogo (Cámara Federal de Apelaciones de San Martín, Sala I, sentencia del 2/9/00 “Gas Natural Ban S.A. c/Municipalidad de La Matanza s/Acción meramente declarativa”).
Hace reserva del caso federal y ofrece prueba.
II.- A fs. 38/39 vta., mediante R.I. n° 3.266/02 se declara la admisibilidad de la acción deducida.
III.- Ordenado el traslado de ley, obra a fs. 47/53 la contestación de la Fiscalía de Estado, solicitando el rechazo de la demanda, dado que según lo expone, el planteo actoral debió haberse canalizado por vía de la acción procesal administrativa, no correspondiendo el cauce procesal previsto en la ley 2130, dado que la pretensión central de la accionante se circunscribe a la aplicación de la normativa cuestionada, en cada una de las situaciones individuales.
Sostiene, además, que la normativa impugnada no contraviene leyes provinciales, ni nacionales, como así tampoco la Constitución.
IV.- A fs. 56/87 obra la contestación de la accionada, quien requiere el rechazo del pedido de inconstitucionalidad. Argumenta la demandada, en apoyo de su postura, que la pretensión de la actora no apunta al confronte abstracto de las normas que tacha de inconstitucionales, sino que, por el contrario, se limita a controvertir la aplicación de las mismas al caso concreto, razón por la cual, debió haberse seguido la vía procesal regulada en la ley 1305, siendo impertinente el tratamiento de tales pretensiones por el cauce de la acción de inconstitucionalidad.
Luego de aludir a las potestades tributarias de los Municipios en el ámbito local, derivadas de la normativa constitucional y de poner de resalto el criterio restrictivo que debe primar a la hora de emitir pronunciamientos jurisdiccionales, en el marco propio de acciones como la intentada, afirma que la accionante no ha explicado concretamente como se configuran las inconstitucionalidades denunciadas, lo que inhibe a su parte de ejercer adecuadamente su derecho de defensa.
Asimismo, argumenta que la normativa cuestionada, en modo alguno, afecta el principio de igualdad ante la ley, dado que, justamente, dispone que los contribuyentes deberán abonar un pago por monto fijo que varía en relación a los ingresos de cada uno.
Agrega que la ordenanza en cuestión en modo alguno afecta el derecho de propiedad de la accionante, citando, al efecto, los porcentajes que deben abonarse en virtud de la misma y comparándolos con los fijados en ordenanzas vigentes en otros municipios, los que resultan sensiblemente superiores. Afirma que en diversos municipios del país se adoptó el sistema que diferencia en el cálculo del importe que corresponde abonar en concepto de tasa por el servicio de control de seguridad e higiene, la capacidad contributiva, en función de los ingresos brutos del contribuyente.
Enfatiza que, en rigor, la accionante no está de acuerdo en que el costo del servicio municipal sea abonado, en mayor medida, por quienes más tienen, postura que a criterio de la demandada, atenta contra los parámetros constitucionales vigentes en materia tributaria que hacen a la progresividad, proporcionalidad y equidad.
Explicita que debe entenderse por “derechos de funcionamiento de la actividad”, sosteniendo que con ello, se alude a el pago por la organización administrativa que demanda a la municipalidad la prestación del servicio de inspección de salubridad, seguridad e higiene. Afirma que dicho agregado, incluido en la actual redacción de la norma, no cambia en nada el concepto de la tasa.
Se explaya en consideraciones acerca de la ordenanza 8957/00, sosteniendo que la misma no alteró, en modo alguno, el hecho imponible correspondiente al servicio de que se trata, sino que por el contrario, modificó la base imponible, estableciendo un método para la liquidación del tributo que toma en cuenta la capacidad contributiva de quien lo debe abonar, resolviéndose que los ingresos brutos computables del contribuyente en la jurisdicción eran un parámetro razonable, entendiendo los mismos como base imponible y no como hecho imponible. Cita jurisprudencia que diferencia un concepto del otro.
Advera que las normas cuestionadas respetan la ley 23548 de Coparticipación Federal de Impuestos por cuanto, dicha normativa avala tal clase de tributos municipales, cuando, como en el caso, la tasa que se cuestiona se encontraba vigente desde 1984 y se cobra para cubrir servicios efectivamente prestados por los demandados. De todos modos, respecto a la denunciada violación de tal normativa nacional, sostiene la demandada que la actora yerra al pretender someter a conocimiento del Tribunal tal planteo, toda vez que el mismo debió ser formulado ante la Comisión Federal de Impuestos, órgano competente para dirimir este tipo de conflictos jurídicos.
En lo que hace a la transgresión del art. 9 de la ley provincial N° 2148 que menciona la contraria, la accionada entiende que tal legislación no es de aplicación en el ámbito de la Municipalidad de Neuquén, dado que la misma no se adhirió a ese régimen. Asimismo, considera que aún de serle aplicable la citada normativa, su parte no la ha violado, por cuanto el tributo de seguridad, salubridad e higiene no grava la misma materia imponible que el impuesto a los ingresos brutos o el impuesto al valor agregado.
Argumenta, de seguido, sobre el tema vinculado a la doble imposición, concluyendo que en los estados federales como el nuestro, la misma no importa necesariamente una violación constitucional, la que sólo se configuraría si uno de los gravámenes estuviera fuera de los límites de la potestad fiscal de la autoridad que lo estableció.
Afirma que, por lo demás, no resulta necesario que el pago de la tasa exija un servicio individualizado a cada contribuyente, ni que exista una proporción entre el monto de la tasa y el costo directo o indirecto del servicio, dando los argumentos en que sustenta tal conclusión.
Concluye citando jurisprudencia.
V.- A fs. 88 se recibe la presente causa a prueba produciéndose la incorporada en autos.
VI.- A fs. 166 y vta. se pronuncia el Sr. Fiscal ante el Cuerpo, quien remitiéndose “brevitatis causae” a los argumentos expuestos en oportunidad de emitir pronunciamiento en los autos caratulados “Casino Magic c/Municipalidad de Neuquén s/acción de inconstitucionalidad”, (extpe. N° 026/01), propicia el rechazo de la demanda en todos sus términos.
VII.- Introducción:
Siguiendo la jurisprudencia de este Cuerpo en la materia, considero oportuno poner de resalto determinadas reglas básicas a las que el intérprete constitucional debe ceñirse a efectos de abordar adecuadamente la confrontación del ordenamiento infraconstitucional con la norma suprema, en pos de verificar la posible invalidez del primero.
Como reiteradamente lo sostuviera al resolver cuestiones de la índole de la planteada en autos, entiendo que los Tribunales con jurisdicción constitucional, no deben descuidar que la declaración de inconstitucionalidad de una norma deberá ser considerada como “última ratio” del orden jurídico, a la que sólo podrá llegarse cuando el esfuerzo interpretativo no logre coordinar la norma aparente o presuntamente opuesta a la Constitución (cfr. en este sentido, Ac. 877/03 en autos “Laurence Alejandro Ernesto Laureano c/Municipalidad de Villa La Angostura s/Acción de Inconstitucionalidad”, entre otros).
Es que como lo he puesto de manifiesto en otras oportunidades, siguiendo prestigiosa doctrina, “El origen del principio que impone la interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento, está en el proceso de constitucionalidad de las Leyes: antes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en vía interpretativa una concordancia de dicha Ley con la Constitución. La anulación de una ley es un suceso bastante más grave que la anulación de un acto de la Administración, porque crea por sí sola una gran inseguridad jurídica. Debe partirse en consecuencia de una verdadera presunción de constitucionalidad de las leyes que no es la simple afirmación formal de que cualquier ley se tendrá por válida hasta que sea declarada inconstitucional, sino que implica materialmente algo más, lo siguiente: primero, una confianza otorgada al legislativo en la observancia y en la interpretación correcta de los principios de la Constitución; en segundo término, que una ley no puede ser declarada inconstitucional más que cuando no exista duda razonable sobre su contradicción con la Constitución; tercero, que cuando una ley esté redactada en términos tan amplios que puede permitir una interpretación inconstitucional habrá que presumir que, siempre que sea razonablemente posible, el legislador ha sobreentendido que la interpretación con la que habrá de aplicarse dicha ley es precisamente la que le permita mantenerse dentro de los límites constitucionales (Cfr. Ac. citado, y doctrina a la que remite).
Tal línea interpretativa fue adoptada por el este Cuerpo que integro, entre otros precedentes, en los autos “CIFUENTES ELEAZAR SEGUNDO C/MUNICIPALIDAD DE NEUQUEN S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD” -AC.355/95-, oportunidad en la que este Tribunal expresara que: “hasta arribar a ese extremo (declaración de inconstitucionalidad), el itinerario a seguir debe dejar margen a una interpretación conciliadora que permita entender a la norma con un alcance “no inconstitucional”, o sea, a la inversa, con un alcance que la engarce congruente y satisfactoriamente en y con la Constitución, porque con ello se preserva el orden jurídico constitucional y porque esta postura guarda coherencia con el precepto general que regla la presunción de constitucionalidad de los actos legislativos y ejecutivos, que hace que quien alegue la inconstitucionalidad de una norma -en la especie Ordenanza Municipal- deba probarlo”.
VIII.- El caso sub análisis: Siguiendo las premisas expuestas, abordaré a continuación, los distintos planteos efectuados por la accionante, tratando en forma individual cada uno de los agravios constitucionales que denuncia.
A. Violación constitucional de los arts. 204 inc. b) –que consagra las potestades tributarias de los municipios- y 205 –que establece cuales son los recursos municipales-:
Según lo entiende la actora, la demandada ha violado las facultades tributarias acordadas por la Carta Magna local, por haber incurrido, en el dictado de la normativa constitucional que impugna, en una doble imposición, dado que estableció un impuesto que grava la actividad comercial, industrial y de servicios, de análoga materia imponible a los impuestos establecidos tanto a nivel provincial –ingresos brutos- como nacional –impuesto al valor agregado-.
La norma constitucional que la accionante considera violentada - art. 204 inc. b)- reza en su parte pertinente: Son atribuciones comunes a todos los municipios, con arreglo a sus cartas y leyes orgánicas: ...b) Crear recursos permanentes o transitorios estableciendo impuestos, tasas o cotizaciones de mejoras cuyas cuotas se fijarán equitativa, proporcional y progresivamente, de acuerdo con la finalidad perseguida y con el valor o el mayor valor de los bienes o de sus rentas. La facultad de imposición es exclusiva respecto de personas cosas o formas de actividad lucrativa sujetas a jurisdicción esencialmente municipal, y concurrente con la del fisco provincial o nacional cuando no fueren incompatibles...”.
Se desprende, sin hesitación, del propio texto transcripto que la ordenanza cuestionada cumple con el principio de legalidad tributaria, ya que con basamento en la misma, la demandada posee competencia para establecer la tasa que la accionante cuestiona.
Tampoco genera dificultad interpretativa alguna, el texto de tal normativa, en lo que hace al mandato que la Constitución otorga a las autoridades municipales, imponiéndoles la obligación de fijar las cuotas de los tributos, de acuerdo con la finalidad perseguida.
En este aspecto, es claro que el fin tenido en miras por la ordenanza cuestionada, al legislar en su título VIII, la tasa “por Derechos de Inspección y Control de seguridad e higiene de actividades comerciales, industriales y de servicios y derechos de funcionamiento de la actividad”, en modo alguno, coincide con el que consideró el legislador provincial, cuando estableció el impuesto sobre los ingresos brutos, ni con la finalidad contemplada por el legislador nacional, al momento de legislar el impuesto al Valor Agregado.
Dado el fin social que persigue el tributo cuya inconstitucionalidad plantea la actora, -inspección de higiene, seguridad y salubridad-, debo concluir que dicho servicio no fue establecido con el objetivo de beneficiar a los particulares contribuyentes, sino en procura de una garantía a la salud pública. Su meta es la protección del interés de la colectividad misma, en lo que atañe a la higiene, seguridad y bienestar colectivo.
Por tal razón, siendo el poder de policía sanitario privativo de los municipios, dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, por ser una facultad acordada por la Constitución Provincial en su art. 204 inc. a), el ejercicio de tal derecho lleva implícita la potestad de imposición, que emerge de la cláusula constitucional del inc. b) de idéntica normativa.
En consecuencia, el art. 46 de la ordenanza municipal tachado de inconstitucional, lejos de haber vulnerado la manda constitucional citada en último término, la respeta integralmente, en virtud de las potestades que en materia de policía sanitaria posee la demandada, acordadas en beneficio de la comunidad, que la facultan para fijar tributos, a efectos de obtener los recursos necesarios para su ejercicio –art. 205 de la Constitución Provincial-.
En síntesis, la Municipalidad de Neuquén estableció el tributo en cuestión, en ejercicio de su poder de policía sanitario, siendo el hecho imponible de la mencionada tributación, la prestación del mencionado servicio de control (art. 44), con el objeto de preservar la salud pública de la población. Fijó su base imponible, tomando como parámetro de cálculo los ingresos brutos declarados en la Dirección Provincial de Rentas de Neuquén (art. 45, 46 y 47 de la ordenanza N° 9353/2177 del año 2002). Considero que, sobre este tópico, asiste razón a la demandada, quien deslinda claramente la cuestión, diferenciando los conceptos de “hecho imponible” y “base imponible”.
Siguiendo tal razonamiento, he de concluir que aún cuando la base imponible del tributo en cuestión, deba ser calculada tomando como parámetro los ingresos brutos declarados por los contribuyentes, en modo alguno, puede atenderse el agravio de la demandante vinculado con la extralimitación de las atribuciones tributarias municipales, dado que, nada tienen que ver los hechos imponibles tenidos en miras por el legislador provincial y nacional al legislar en sus respectivos ámbitos competenciales, los impuestos que menciona dicha parte, con el hecho gravado por el servicio municipal de control de seguridad e higiene.
La jurisprudencia ha resuelto en este sentido que “Por la sola razón de medirse en base a los ingresos brutos del contribuyente la tasa de inspección, seguridad e higiene no se transforma en impuesto.” (SCBA, I 1270 S 18-4-1989, Juez CAVAGNA MARTINEZ (SD) CARATULA: Casa Blanco S.C.A. c/Municipalidad de General Pueyrredón s/ Demanda de Inconstitucionalidad PUBLICACIONES: AyS 1989-I, 730).
Por ello, entiendo que no existe violación constitucional ni de normativa legal alguna que legisle tanto en el ámbito nacional como local sobre la materia impositiva, toda vez que la municipalidad ha obrado en el marco de sus atribuciones constitucionales acordadas por el art. 204 incs. a) y b) y 205. En consecuencia, el planteo actoral en este aspecto, deberá desestimarse.
B. Violación del art. 12 de la Constitución Provincial, que sienta el principio de igualdad ante la ley:
Sostiene la parte demandante que la Ordenanza Tarifaria impugnada, establece una distinción injustificada entre los contribuyentes inmersos en el art. 49 respecto de los contemplados por el art. 52 del mismo texto legal.
Al respecto debo señalar que, conforme es sabido, la igualdad -en el caso de los contribuyentes- frente a la ley, no es una igualdad aritmética que supondría una imposición matemáticamente igual en su “quantum” para cada uno de los habitantes, sino la igualdad del tratamiento frente a la igualdad de situaciones o circunstancias.
De allí que dicha garantía, no prive al legislador de la facultad de crear categorías especiales de contribuyentes, siempre que éstas no sean arbitrarias ni forzadas, establecidas para hostilizar a determinadas personas o clases (cfr. C.S.J.N., Fallos 151:359; 273:345; 301:381, entre otros).
La Suprema Corte de la provincia de Buenos Aires, en jurisprudencia que comparto, ha señalado que, “en los límites de su competencia privativa por razones de política tributaria, cuya conveniencia y oportunidad no es dado a los jueces discutir (doct. causas B 48052, sent. del 4/12/1979, B 48456, en DJBA 124-197; causa I 1183, sent. del 31/5/1988), el legislador distinguió diversas clases de contribuyentes y brindó un tratamiento desigual a quienes desarrollan actividades distintas. Ello dentro del marco de razonabilidad en que dicha competencia debe desenvolverse y que, en materia tributaria, debe analizarse con menos rigurosidad, desde que en el Estado moderno es necesario reconocer la existencia de finalidades extra fiscales en la política impositiva (conf. doct. causas I 1183 cit.; I 1181 y 1184, del 13/8/1988).” (cfr. Sup. Corte Bs. As., 8/5/90 - Czarnecki, Marcos Edmundo v. Municipalidad de Quilmes s/ Inconstitucionalidad art. 8, ordenanza 5746 y ordenanza 5511, publicado in extenso en “lexis nexis”).
En idéntico sentido se ha expedido la Corte Suprema Mendocina al resolver que “No cabe a la justicia apreciar sobre la equidad de las contribuciones fijadas para retribuir el servicio de la Administración Pública, sea por razón de su cuantía o de la manera de cobrarlos, en tanto no se afecten las garantías constitucionales o se pretenda que su monto constituye una confiscación”.(Fallo Nº: 61199248 Fecha: 31-08-1961 Tribunal: Suprema Corte de Justicia, Fallo Ubicado en: Libro S078 Fojas: 135, Expediente Nº 20683 - COMPAÑIA QUIMICA S.A. c/MUNICIPALIDAD DE MAIPU p/PODER EJECUTIVO - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA).
Por las razones brindadas en este acápite, entiendo que no surgiendo de las constancias aportadas, la violación del principio de razonabilidad que debe presidir la legislación de diversas categorías de contribuyentes, a los fines de la fijación de una política tributaria acorde a las metas que la autoridad tuvo en miras al establecer dicha diferenciación, tal agravio, también debe desestimarse.
C. Violación de la garantía de propiedad y confiscatoriedad del tributo: Entiende la actora que el mismo violenta tal garantía al exceder el postulado de la proporcionalidad tributaria, por no existir concreta, efectiva e individualizada prestación y por la desproporción entre el costo directo e indirecto del servicio prestado y el monto abonado, servicio que según lo sostiene, tampoco es brindado por el municipio.
En primer término, advierto que tomando en consideración la finalidad perseguida por la autoridad al establecer el tributo, la que como lo señalé, se vincula con la preservación de la salubridad y seguridad pública, debo inferir que su costo y la forma en que se realiza, en relación al beneficio que obtiene el contribuyente, no resultan un parámetro válido para el acogimiento de la inconstitucionalidad por tales motivos.
Ello por cuanto, justamente la norma constitucional que la actora estima violentada - el art. 204 inc. b)- obliga a las municipalidades a fijar un régimen tributario, que tome en consideración el valor o mayor valor de los bienes o de las rentas de los contribuyentes.
Al respecto me remito a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires, órgano jurisdiccional que reiteradamente sostuvo que “no existe norma constitucional o legal que obligue a que las tasas exhiban proporcionalidad entre el costo del servicio y el monto del gravamen, pues mediante lo que se percibe no debe atenderse únicamente a los gastos de la oficina que lo presta, ya que tanto la existencia de ésta como el cumplimiento de sus fines dependen de la total organización municipal, cuyas erogaciones generales deben incidir en los particulares en una medida cuya determinación es cuestión propia de la política financiera”. SCBA, I 1270 S 18-4-1989, Juez CAVAGNA MARTINEZ (SD) CARATULA: Casa Blanco S.C.A. c/ Municipalidad de General Pueyrredón s/Demanda de Inconstitucionalidad, PUBLICACIONES: AyS 1989-I, 730; id. SCBA, I 1286 S 18-6-1991, CARATULA: Papelera Juan V.F.Serra S.A.C.I.F. s/Inconstitucionalidad ordenanzas Municipalidad Gral. San Martín, PUBLICACIONES: AyS 1991-II, 296; SCBA, B 50259 S 28-3-1995, CARATULA: Consorcio de Propietarios Mayling Club de Campo c/Municipalidad de Pilar s/Demanda contencioso administrativa, PUBLICACIONES: AyS 1995 I, 519, SCBA, B 53450 S 3-3-1998, Juez HITTERS (SD), CARATULA: Molinos Río de la Plata S.A. (Ex Tres Cruces S.A.I.C. Y F.) c/Municipalidad de Morón s/Demanda contencioso administrativa, PUBLICACIONES: DJBA 154, 297 - LLBA 1998, 603, SCBA, I 1588 S 7-3-2001, CARATULA: Amacri S.A. c/Municipalidad de Ayacucho s/ Inconstitucionalidad Ordenanza 1416/1992, PUBLICACIONES: DJBA 160, 147 ;SCBA, I 1552 S 2-4-2003, CARATULA: Biocca, Alberto y otro s/Inconstitucionalidad ordenanza tarifaria 2343/1991. Acción de inconstitucionalidad).
Debo concluir entonces, que el pago de la tasa presupone la prestación efectiva o potencial de una actividad de interés público y como consecuencia de ello y en los términos de la doctrina jurisprudencial atinente a la no necesaria proporcionalidad entre costo del servicio y monto del gravamen antes referida, no puede prosperar la impugnación vinculada en el vicio de desnaturalización del tributo en cuestión.
Respecto a la denunciada indeterminación del servicio previsto en el art. 46 la ordenanza tributaria, considero que asiste razón a la demandada, toda vez que el aditamento de los términos “derechos de funcionamiento de la actividad” alude a la organización administrativa que demanda de la prestación del servicio de inspección de salubridad, seguridad e higiene, lo que no altera en modo alguno el concepto por el cual se abona la cuestionada tributación. Por tal razón, considero que el caso sub exámine se diferencia del resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en Fallos T. 315 pág. 1575, citado por la actora, en tanto en dicho caso, la norma que se impugnaba no discriminaba debidamente los servicios cuya manutención solicitaba, sino que refería a cualquier servicio público municipal no retribuido por otro tributo especial.
Por último, y en cuanto al planteo vinculado a la confiscatoriedad de la tasa, entiendo que dicho extremo no ha sido acreditado en autos.
La labor de la que da cuenta la pericia practicada, y que mereciera la impugnación de la accionada, obrante a fs. 139/140 y fs. 163, no permiten concluir que la norma cuya constitucionalidad fue puesta en tela de juicio, eleve el monto de la tasa de manera tal que ésta devenga confiscatoria para los contribuyentes.
Conforme lo tiene resuelto la jurisprudencia de nuestro par bonaerense, a fin de determinar si un tributo resulta o no confiscatorio, debe evaluarse si la correspondencia entre el perjuicio irrogado a consecuencia de la tributación y el beneficio que obtiene por ese mismo concepto, permite concluir (teniendo en cuenta la producción potencial de la actividad que desarrolla el accionante) que las pautas fijadas para determinar el monto de la tasa en cuestión, determinan la absorción de una parte sustancial de las ganancias razonablemente previstas (cfr. al respecto S.C.Provincia de Buenos Aires, Sup. Corte Bs. As., 8/5/90 - Czarnecki, Marcos Edmundo v. Municipalidad de Quilmes s/ Inconstitucionalidad art. 8, ordenanza 5746 y ordenanza 5511, ya citado).
Sobre dicha base, y teniendo en cuenta que la utilidad contable de una empresa es la resultante del juego de fuerzas múltiples que actúan en forma simultánea, por lo cual no cabe atribuir responsabilidad por el resultado a sólo uno de los componentes -en la especie la tasa por Inspección de Seguridad e Higiene-. El notorio incremento de los importes abonados por los actores en concepto de la tasa cuestionada durante el período temporal que corresponde a los años 1998 al 2003, y su consecuente incidencia económica en la formación de los recursos con que cuenta la demandada, corroborado con la pericial agregada a estos autos, no es prueba suficiente a efectos de concluir que con ello se ha violado la garantía de propiedad de los accionantes, ya que la parte actora debió acreditar los extremos conducentes, a efectos de tener por acaecida la confiscatoriedad denunciada.
Finalmente, cabe advertir que el cuestionamiento que la parte actora efectúa respecto a la efectiva realización de las inspecciones por parte de la demandada, se corresponde en rigor, con el resultado de la aplicación de la ordenanza cuya normativa impugna, agravio éste que resulta insusceptible de ser cuestionado por la vía intentada, dado que, si bien la aplicación concreta de un precepto puede afectar principios constitucionales, ello nada tiene que ver con la validez de la norma, en abstracto, única pretensión que puede discutirse mediante la acción de inconstitucionalidad.
Viene al caso recordar la jurisprudencia de este Cuerpo por la que se resolviera que “Por esta especial acción, no se enjuician hechos concretos, sino que se efectúa un control de compatibilidad entre dos normas igualmente abstractas: la Constitución y la Ley. Los tribunales constitucionales nacieron con la función de controlar objetivamente el ordenamiento jurídico, a diferencia de los órganos judiciales comunes que enjuician pretensiones subjetivas” (cfr. Ac. 833/02, in re “MANDON VIOLETA ELIDA C/PROVINCIA DEL NEUQUÉN S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD”), jurisprudencia compartida por la S.C. de la Provincia de Buenos Aires, en A. y S. 1960-VI-244; 1972-II-571; 1977-II-988; causas I 1183, I 1184, I 1181, entre otras).
IX. Conclusión: El análisis precedente me lleva a concluir que debe rechazarse la acción de inconstitucionalidad interpuesta, lo que así propicio al Acuerdo. En cuanto a las costas, las mismas deben ser soportadas por la accionante perdidosa (art. 68 del C.P.C. y C. y 11 de la ley 2130). ASI VOTO.
El señor Vocal Doctor ROBERTO O. FERNANDEZ, dijo: Adhiero en un todo a lo expresado por el Dr. Arturo E. González Taboada, por lo que emito mi voto en idéntico sentido. MI VOTO.
El señor Vocal Doctor EDUARDO JOSE BADANO, dijo: Comparto la línea argumental desarrollada por el Dr. Arturo E. González Taboada, por lo que emito mi voto en idéntico sentido. ASI VOTO.
El señor Vocal Doctor Marcelo J. Otharán, dijo: Comparto plenamente los fundamentos y conclusiones a las que arriba el Doctor González Taboada, por lo que voto del mismo modo. MI VOTO.
El señor Vocal Doctor JORGE O. SOMMARIVA, dijo: Adhiero al criterio sustentado por el señor Vocal que votara en primer término, por lo que me pronuncio en igual sentido. MI VOTO.
De lo que surge del presente Acuerdo, habiéndose dado intervención al Sr. Fiscal, por unanimidad, SE RESUELVE: 1°) RECHAZAR en todas sus partes la acción de inconstitucionalidad incoada; 2°) Imponer las costas a los accionantes perdidosos (art. 68 del C.P.C. y C. y 11 de la ley 2130). Diferir la regulación de honorarios de los profesionales intervinientes hasta tanto den cumplimiento con lo establecido en el art. 2° inc. b) de la ley 17.250; 3°) Regístrese, notifíquese y oportunamente archívense.
Con lo que se dio por finalizado el acto que previa lectura y ratificación firman los Magistrados presentes por ante la Actuaria, que certifica.
Dr. JORGE OMAR SOMMARIVA, Presidente, Dres. EDUARDO JOSE BADANO y ARTURO E. GONZALEZ TABOADA, MARCELO JUAN OTHARAN y ROBERTO OMAR FERNANDEZ
Vocales
MARIA JULIA BARRESE
Secr
Secr
No hay comentarios:
Publicar un comentario